LES PAYS-BAS FACE À LA MENACE DES GRANDS FLEUVES

Jean-Claude BOYER

Géographe, Université de Paris VIII

Résumé

Article complet

La vulnérabilité historique des Pays-Bas aux inondations est bien connue, mais on l'attribue surtout à la menace de la mer. Or celle-ci a été fortement réduite par les travaux du Plan Delta, achevés en 1986. La dernière grande inondation marine date de 1953 (31 janvier-1er février) et avait occasionné près de 2000 morts; comme souvent en pareil cas, il y avait eu coïncidence entre de fortes marées, une tempête en Mer du Nord et un niveau élevé des fleuves. Reproduisant une situation fréquente dans l'histoire des Pays-Bas, l'inondation avait eu les deux origines, marine et fluviale, le niveau élevé de la mer freinant l'écoulement des fleuves en crue (en effet, par suite de la faible pente des fleuves, la marée remonte loin à l'intérieur des terres).

Si les Pays-Bas ont encore connu d'importantes inondations dans les années quatre-vingt-dix, c'est lors des crues des grands fleuves (Meuse et différents bras du Rhin), contre lesquelles ils ne sont qu'imparfaitement protégés. Par rapport aux inondations d'origine marine, les inondations fluviales ont au moins l'avantage de ne pas rendre les sols incultes par suite de la salinité; encore faut-il nuancer cette remarque pour le Rhin, où d'importants rejets de sel étaient effectués dans le passé en amont des Pays-Bas, notamment par les mines de potasse d'Alsace - ces rejets se sont fortement réduits aujourd'hui.

Milieu naturel et endiguements

La vulnérabilité naturelle aux crues fluviales concerne la vallée de la Meuse et une zone de quelque 80 km de large rassemblant les vallées de la Meuse, du Lek et du Waal, prolongée au nord par la vallée de l'Ijssel et un couloir de basses terres correspondant à un ancien bras du Rhin. La convergence des grands fleuves résulte des derniers épisodes glaciaires et post-glaciaires, les glaciers quaternaires s'étant avancés jusqu'à une ligne Haarlem-Nimègue, infléchissement vers l'Ouest l'écoulement des eaux. La remontée du niveau marin à l'époque historique (jusque vers 1500) a ennoyé les basses vallées, créant un milieu amphibie qui a été peu à peu reconquis par les endiguements et la poldérisation.

Les régimes fluviaux

Les crues surviennent ici en hiver, en fonction d'un régime pluvial océanique qui concerne tout le bassin de la Meuse et la partie aval du bassin du Rhin. Le cours supérieur du Rhin a un régime à dominante nivale, avec de basses eaux hivernales, mais ce régime évolue avec l'apport des affluents du cours moyen, notamment la Moselle et le Neckar. Aux Pays-Bas, le Rhin a un régime plus régulier que la Meuse, du fait de la compensation entre les influences nivales de l'amont et les influences pluviales de l'aval. Il présente néanmoins un maximum (pluvial) de février et un minimum de septembre-octobre qui résulte de l'évaporation estivale et des infiltrations. Pour la Meuse comme pour le Rhin, les débordements les plus sérieux résultent de la montée simultanée des affluents de la zone hercynienne. Les inondations peuvent être aggravées lorsque les fleuves charrient des glaces (situation rare mais pas exceptionnelle) qui s'accumulent et freinent l'écoulement des eaux.

Un long combat contre les inondations

La protection contre les crues nécessitait d'énormes moyens dont ne disposaient pas les groupes humains qui occupaient la région dans l'Antiquité. Comme souvent aux Pays-Bas dans les zones amphibies, l'occupation humaine s'est faite d'abord sous forme de buttes artificielles, les terpen, au départ de faible ampleur (en hauteur et en étendue) puis prenant de l'importance jusqu'à abriter des villages, des champs et des vergers. Les fleuves ont fait l'objet de travaux dès l'époque romaine, mais les Romains les ont plus utilisés comme protection contre les "Barbares" (nous sommes ici sur le limes) qu'ils n'ont cherché à mettre en valeur des terres peu propices à la culture des céréales en raison de leur humidité et des conditions climatiques. La colonisation agricole se développe cependant à l'Est dès le Haut Moyen Age, sous l'influence des abbayes. L'endiguement s'étend de proche en proche à cette époque, sans plan d'ensemble en raison du morcellement politique. Les seigneurs féodaux, les abbayes, les villes, les associations d'agriculteurs (waterschappen) assurent localement la protection des sites d'habitat, quitte à repousser l'inondation chez le voisin. Les grands fleuves divaguent dans un vaste lit majeur, avec de nombreux bras, vifs ou morts, des méandres, des zones marécageuses. Lors des inondations, il n'est pas rare que des changements de cours surviennent, parfois aidés par l'intervention humaine. Encore au début du XVIIe siècle, la division du Rhin en plusieurs bras se déplace vers l'aval lors de crues.

On estime que la Meuse et les différents bras du Rhin sont déjà complètement endigués au XIVe siècle, ce qui n'empêche pas l'existence de vastes zones inondables ou amphibies et la répétition d'inondations catastrophiques, qui touchent les fermes isolées, les villages et même de petites villes. Les fermiers ont aménagé une "porte de secours" en hauteur, qui leur permet de quitter facilement la maison en barque lors des très fortes crues. Les principales villes sont en revanche à l'abri, construites sur des hauteurs naturelles, notamment les collines morainiques qui portent Arnhem et Nimègue.

Le système de protection se perfectionne peu à peu selon un schéma que l'on retrouve fréquemment dans ces vallées, avec deux ou trois lignes de digues. Les digues "d'été", qui s'appuient souvent sur des levées naturelles (dépôts sableux ou sablo-argileux), sont les plus proches du fleuve; pendant la plus grande partie de l'année, elles protègent les terres du lit majeur, principalement utilisées comme prairies (il subsiste aussi, surtout en aval, des marais et des roselières). Celles-ci servent d'exutoire aux crues pendant la période hivernale.

En principe les crues hivernales sont arrêtées par une seconde ligne de digues, plus élevées, qui portent le nom de "digues d'hiver". Mais dans des conditions extrêmes, les eaux de la Meuse et du Rhin se mélangent dans la plaine d'inondation. Surtout en aval, les digues d'hiver sont parfois trop proches des digues d'été, ce qui ne laisse pas assez d'espace pour l'étalement des eaux d'inondation. Mais souvent, il existe une troisième ligne de défense.

Il n'y a d'habitat permanent qu'à l'abri du deuxième ou du troisième rideau, sauf sur des hauteurs naturelles (levées ou anciennes levées, dépôts de sables) ou artificielles, notamment les digues, qui portent des routes, des fermes, des villages-rues, des usines. En particulier les briqueteries étaient nombreuses dans ces vallées riches en argiles alluviales, la brique étant le principal matériau de construction (bâtiments, routes, digues) dans un pays privé de pierre, et les fleuves offrant un moyen de transport à bon marché . La plupart ne sont plus en activité aujourd'hui.

Des moyens accrus à l'époque contemporaine

A partir de 1814, les Pays-Bas deviennent un royaume centralisé et l'état prend en charge les grands travaux d'hydraulique. Mais les objectifs de son intervention sont beaucoup plus de faciliter la navigation que d'améliorer la protection contre les crues. On a recoupé les méandres, installé des épis perpendiculaires à la berge pour augmenter la profondeur du chenal, régulé la répartition des eaux entre les différents bras du Rhin (en eaux moyennes, 6/9 pour le Waal, 2/9 pour le Lek, 1/9 pour l'Ijssel) afin de freiner le glissement du drainage vers le Sud, qui avait rendu le Lek et l'Ijssel impropres à la navigation une partie de l'année. Certains de ces travaux ont eu cependant des conséquences bénéfiques pour les riverains, notamment, au début du XXe siècle, le déplacement vers l'aval du débouché de la Meuse dans le Waal, qui a facilité l'écoulement des eaux. Aujourd'hui, le Rhin et la Meuse sont entièrement canalisés : il existe par exemple trois barrages avec écluses sur le Rhin inférieur et le Lek, donnant lieu à une petite production d'électricité (mais, contrairement au Rhône, ce n'était pas l'objectif principal).

Cependant ces travaux ont concentré l'alluvionnement dans un lit mineur resserré, entraînant un exhaussement constant du cours du fleuve. A l'opposé, la plaine d'inondation tend à s'affaisser par suite du tassement des argiles et surtout de la tourbe, éventuellement accentués par l'extraction de ces matériaux depuis plusieurs siècles et par le drainage des parties basses, qui a abaissé le niveau de la nappe phréatique. Cela est surtout vrai à l'Ouest, où se sont déposées les alluvions les plus fines, et où les digues jouent un rôle permanent de protection. Les digues ont donc dû être surélevées et, en aval, les fleuves coulent aujourd'hui, en situation moyenne, à 2 ou 3 m au-dessus de la plaine environnante - cas fréquent, que l'on retrouve dans la plaine du Pô par exemple - , ce qui accentue évidemment les risques en cas de rupture des digues. La plaine alluviale est ainsi constituée de polders, dont le drainage est entièrement artificiel et a été facilité par l'utilisation du moulin à vent (à partir du XVe siècle), de la machine à vapeur (XIXe siècle) et des pompes électriques (XXe siècle).

Les travaux du Plan Delta, même s'ils concernent la protection contre la mer, ont eu des effets indirects sur les grands fleuves. La fermeture par une double ligne de barrages de tous les bras du "delta" sauf les accès à Rotterdam et à Anvers a non seulement repoussé le danger de la salinité mais aussi évité la conjonction de hautes eaux marines et fluviales, qui avait souvent accru la gravité des inondations (comme en 1953). La Nouvelle Voie maritime est évidemment le point faible de ce dispositif, mais les autorités du port de Rotterdam étaient attachées à ce que les navires puissent y entrer librement. Un compromis a été trouvé sous la forme d'un barrage mobile anti-tempête, qui a été achevé à la fin des années 1990; on estime qu'il ne servira en moyenne qu'une fois tous les dix ans, mais il évite le rehaussement des digues fluviales. D'autres barrages mobiles ont été établis sur certains bras, permettant d'obtenir une meilleure maîtrise du débit des fleuves; mais bien évidemment si l'on ferme les barrages, il faut que les inondations disposent d'aires d'expansion en amont.

Jusqu'ici les travaux du Plan Delta ont été efficaces, même si l'on ne connaît pas bien, à terme, les effets des bouleversements hydrauliques qu'ils ont occasionné. Dans les années 1990, c'est la menace des fleuves qui s'est rappelée au souvenir des Néerlandais, avec deux inondations successives au cours des hivers 1993-94 et 1994-95. En décembre 1993, c'est surtout la vallée de la Meuse qui avait été touchée. En janvier 1995, le Rhin est aussi concerné, suite à un épisode particulièrement pluvieux sur l'Europe du Nord-Ouest. Par précaution, près de 250 000 personnes ont été évacuées, dont les habitants d'une ville de plus de 30 000 habitants (Tiel, sur le Waal), qui existe depuis le Moyen Age ! Finalement, la catastrophe redoutée a pu être évitée, mais l'on était revenu de loin. Le coût de ces inondations a été évalué à quelque 9 milliards de francs, plus de 15 000 entreprises agricoles, industrielles et de transport étant touchées, soit directement par l'inondation, soit par la cessation d'activité consécutive à l'évacuation.

Globalement, les travaux du Plan Delta ont eu un effet pervers : augmenter les risques d'inondations fluviales en limitant les aires d'expansion des crues vers l'aval; aussi est-on actuellement en train de procéder à une réouverture progressive des barrages (réouverture contrôlée, bien sûr) afin notamment de faciliter l'écoulement des eaux fluviales lorsque le niveau de la mer le permet.

Un débat autour de la protection contre les crues

Aux Pays-bas, le renforcement des digues fluviales a fait l'objet d'un vaste débat qui a retardé sa mise en œuvre.

Les projets de renforcement des digues

Au début des années 1980, le renforcement de 700 km de digues fluviales faisait partie des projets arrêtés, mais il avait été reporté pour des raisons notamment budgétaires. Comme le reconnaissait l'ancienne ministre des Transports et des Eaux en février 1995 : "l'opinion générale était que c'est la mer qui provoque des morts, pas les fleuves. Il fallait donc donner la priorité aux côtes. En ce qui concerne les eaux intérieures, nous nous sommes perdus en procédures". A la suite des inondations de 1993, une commission gouvernementale avait conclu à la nécessité d'accélérer les travaux; les inondations de janvier 1995 n'en ont pas laissé le temps.

Il faut savoir qu'au cours de l'histoire les digues ont souvent été renforcées à partir de fondations anciennes, ce qui les a fragilisées. En outre, les routes, les habitations, les galeries et terriers creusés par les animaux, les infiltrations en période de crue affaiblissent leur capacité de résistance. Mais les projets de reconstruction se sont heurtés à deux obstacles :

- L'un est financier, à un moment où la priorité est donnée à l'achèvement de la protection contre la mer (Plan Delta) et où les ressources budgétaires de l'état se réduisent (les Pays-Bas connaissent une stagnation économique à partir du milieu des années 1970, la reprise n'intervenant qu'au début des années 1990).

- L'autre obstacle est politique, les mouvements écologistes, qui acquièrent beaucoup d'influence dans les années 1980, s'opposant au "bétonnage" de la vallée.

Les réserves des écologistes

Ce second point mérite quelques explications. Le courant écologiste est très puissant aux Pays-Bas, bien qu'il ne se soit que partiellement engagé dans l'action politique (nettement moins qu'en Allemagne et en France par exemple); il agit plutôt comme un groupe de pression dont doivent tenir compte les partis politiques. Or l'attitude des défenseurs de l'environnement a été de privilégier les interdictions de construire plutôt que le renforcement de la protection. Les écologistes dénoncent une course à la protection qui aboutit à dégrader irrémédiablement les paysages naturels, et prônent un zonage plus sévère de l'utilisation des sols, interdisant un usage permanent des terrains inondables. Le point faible de cette argumentation est l'existence de "coups partis", à savoir l'implantation parfois ancienne de fermes, de villages, voire de villes, en situation menacée.

La thèse écologiste avait été d'autant plus écoutée par le gouvernement néerlandais qu'elle conduisait aux solutions les moins coûteuses. Les inondations de 1993 et 1995 ont obligé à rouvrir le dossier. Il est encore difficile de dire ce qui sera fait, car de tels travaux s'étalent sur plusieurs décennies et les bonnes résolutions des lendemains de catastrophe ont tendance à être oubliées lorsque le souvenir s'en éloigne. On sent toutefois se dessiner un compromis qui relève du bon sens : améliorer la protection des zones déjà urbanisées mais donner un coup d'arrêt à l'extension des constructions en zone inondable.

Zones inondables et aménagement du territoire

Les Pays-Bas établissent régulièrement depuis les années 1960 des "schémas d'aménagement du territoire" à l'échelle nationale, dont les collectivités territoriales doivent tenir compte dans leurs propres documents d'aménagement et d'urbanisme. L'adoption de ces schémas directeurs est précédée d'une longue période de concertation, qui permet de bien identifier les enjeux. L'adoption du "5e schéma" a été retardée par les élections anticipées et le changement de gouvernement que viennent de connaître les Pays-Bas. Le nouveau gouvernement a décidé de regrouper plusieurs documents d'aménagement en un seul, qui devrait être soumis au Parlement au début de 2004. En principe, ce document ne donne que des directives générales, et l'échelle des cartes qui l'accompagnent exclut des délimitations précises, qui sont du ressort des collectivités territoriales. On perçoit cependant une tendance au renforcement du contrôle de l'état sur les décisions prises aux deux niveaux inférieurs (province et commune), pour éviter que les directives nationales soient tournées ou ignorées. Le document est ainsi plus "régionalisé" qu'il n'était prévu au départ, des décisions politiques étant développées pour des régions spécifiques; l'état n'exclut pas non plus de prendre en charge directement certains projets régionaux, sans passer par le processus de "subsidiarité" en vigueur aux Pays-Bas.

On peut prendre comme exemple les concepts de "contours rouges " et de "contours verts" qui désignent respectivement les aires où sera canalisée l'urbanisation future et celles où elle sera, sauf exception, interdite. La zone des grands fleuves est déclarée depuis longtemps "espace ouvert", ce qui n'a pas empêché un grignotage par les infrastructures de communication (autoroutes, voie ferrée en construction pour les marchandises entre Rotterdam et l'Allemagne) et par l'urbanisation (par exemple, entre Arnhem et Nimègue). On va donc vers un renforcement des interdictions de construire, ce qui ne dispensera pas d'améliorer la protection des aires déjà bâties.

La protection des Pays-Bas contre les inondations fluviales dépend aussi de leurs voisins en amont; en 1982, l'Allemagne et la France avaient engagé un programme d'aménagement de réservoirs pour écrêter les crues, mais il ne se réalise que lentement. Cette coopération internationale a été relancée à la suite des inondations de 1993 et 1995. Un programme européen Interreg a été mis en place, financé pour un tiers par l'Union européenne et regroupant les pays concernés par les bassins hydrographiques du Rhin et de la Meuse, à savoir la France, l'Allemagne, la Suisse, la Belgique (plus précisément la Flandre et la Wallonie), le Luxembourg et les Pays-Bas. Ce programme, qui couvre la période 1997-2003 (je ne sais pas s'il sera prolongé), porte le nom d'IRMA (Interreg Rhine-Meuse Activities), et a mis en chantier 153 projets axés sur l'aménagement du territoire, la gestion des eaux et de la prévention des crues. Ce programme insiste sur la restauration et la préservation des aires d'étalement des crues (anciens méandres par exemple) et la limitation de l'imperméabilisation des sols par l'urbanisation (voir site Internet irma-programme.org).

Conclusion : un exemple de gestion des risques naturels

Par-delà l'étude de cas, cet exemple pose le problème plus général de gestion des risques naturels (cf. les avalanches ou les incendies - si l'on peut qualifier ceux-ci de "risques naturels" - ); une protection est rarement parfaite et ne peut toujours faire face à des événements exceptionnels survenant à l'échelle du siècle. Or il est bien tentant de la part des pouvoirs publics de négliger un risque aussi hypothétique (et aussi lointain) et de céder aux pressions en faveur de la constructibilité des terrains. La "temporalité" des élus n'est pas celle des risques : les élus ne seront probablement plus là pour rendre des comptes si leurs décisions ont eu des conséquences malheureuses. Un nouveau facteur d'incertitude est venu s'ajouter à ceux qui existaient déjà : si la variabilité climatique s'accentue, si la pluviosité augmente en Europe, les risques vont s'accroître; et l'on aboutira à ce paradoxe que les Pays-Bas, qui font figure de modèle en matière de maîtrise des eaux, connaîtront de façon accrue la menace de l'inondation.

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