L'EAU POTABLE EN AMÉRIQUE LATINE :
POUR TOUS OU POUR QUELQUES UNS ?

Jean-Marc FOURNIER

Géographe, GDR 2425 Rés-eau-ville CNRS
Université de Caen

Résumé

Article complet

Aujourd'hui, un grand nombre d'habitants des villes d'Amérique latine n'a pas accès à l'eau ou n'y a accès que de manière irrégulière, ce qui oblige bien souvent à acheter de l'eau transportée par camion-citerne. Cette situation peut-elle changer rapidement, peut-on imaginer l'eau pour tous d'ici quelques années ? La réponse est malheureusement non. Depuis la fondation des villes latino-américaines pendant la période coloniale, il n'y a jamais eu, historiquement, de l'eau pour tous. La ville coloniale fonctionnait d'ailleurs selon un double principe d'assimilation et d'exclusion : on distinguait l'eau des colons et l'eau des Indiens. Aujourd'hui, les populations des quartiers populaires auto-construits périphériques n'ont pas accès à l'eau comme ils n'ont pas accès à l'éducation, aux soins médicaux, au travail, à un logement durable, etc. La question de l'eau est donc fortement liée au phénomène complexe du développement. Elle ne peut s'expliquer simplement et les solutions simples n'existent pas.

Comment améliorer la gestion de l'eau et la fournir à un plus grand nombre d'habitants ? Au cours des années 1990, on repère dans les statistiques officielles (rapports annuels du Programme des Nations Unies pour le Développement) une légère progression des taux de couverture des réseaux d'eau presque partout en Amérique latine. Mais cet indicateur ne reflète pas bien la réalité du service fourni : ce n'est pas parce qu'il existe un réseau que l'eau sort effectivement des robinets. Les services intermittents ainsi que les interruptions complètes de service ne sont pas rares. Par ailleurs, au cours des années 1990, l'Amérique latine se distingue des autres régions du monde par la privatisation ou délégation des services de l'eau. L'objectif est de rompre avec le système du service public de gestion de l'eau jugé inefficace, déficitaire et incapable de poursuivre le développement des réseaux. L'Argentine occupe ici une position particulière dans la mesure où c'est le pays qui a appliqué le plus tôt et de manière la plus poussée ce processus de délégation de service. Buenos Aires, de par sa taille, a constitué un exemple important de privatisation pour les villes en développement. La crise argentine de décembre 2002 et la chute du peso argentin ont, depuis, stoppé l'intérêt des investisseurs étrangers pour les privatisations en Argentine.

Les principaux atouts des privatisations résident dans le savoir-faire des compagnies en matière de gestion et dans leurs techniques innovantes. La délégation des services de l'eau opère également une rupture avec le clientélisme politique traditionnellement associé à l'eau. Le principal inconvénient de ces privatisations, et il est de taille, c'est que les compagnies privées ne fournissent de l'eau qu'aux seules populations solvables, sauf si le contrat précise que la compagnie privée est tenue de fournir de l'eau gratuitement aux populations non solvables. Il faut aussi souligner que, pour les populations non solvables, l'achat de l'eau par camion-citerne ou en bouteille à de petites compagnies privées, locales, revient à plus cher que de payer les factures d'eau du service par réseau. Dans bien des villes, ce sont donc les personnes les plus pauvres qui paient l'eau le plus cher. Par ailleurs, dans les villes d'Amérique latine, la qualité de l'eau est variable. Ce sont ainsi dans les périphéries où l'eau est de moins bonne qualité que l'on remarque les taux les plus élevés de maladies dites gastro-intestinales.

Le bilan que l'on peut globalement faire aujourd'hui est le suivant : si des exemples ont effectivement montré les bienfaits manifestes de ces privatisations, cela ne constitue pas un modèle miracle applicable partout et en toute situation. Il existe des exemples d'échec de privatisation. De même qu'il existe des exemples de gestion publique exemplaires et non déficitaires. En réalité, chaque ville est à étudier au cas par cas. Au-delà des modèles « tout privé » ou « tout public », il existe de nombreuses solutions mixtes de délégations partielles au secteur privé avec un nécessaire contrôle des pouvoirs publics. Les solutions sont donc à trouver en fonction des conditions économiques, sociales, politiques et culturelles locales.

Afin de préciser les enjeux et les difficultés de la gestion de l'eau dans les villes d'Amérique latine, deux exemples ont été retenus. Le premier exemple est celui de villes jumelles de la frontière entre le Mexique (Ciudad Juarez) et les Etats-Unis (El Paso). Situées au cœur du désert du Chihuahua, ces villes disposent pratiquement des mêmes ressources en eau. Or, à Ciudad Juarez, 15 % des habitants n'a pas accès à l'eau dans leur logement alors que de l'autre côté de la frontière, à El Paso, 100 % des habitants y a accès. Cet exemple cherche donc à montrer que, au-delà des ressources disponibles, l'utilisation raisonnée d'une certaine quantité d'eau est un facteur déterminant pour donner accès à l'eau à tous.

Le deuxième exemple retenu, c'est Tucuman, ville du nord de l'Argentine afin d'illustrer le processus de « privatisation » de la gestion de l'eau. Depuis le début des années quatre-vingt-dix, les « privatisations » de services urbains à des compagnies privées on été multipliées en Amérique latine. Cette tendance, encouragée par les organismes internationaux et impulsée par les gouvernements nationaux tout d'abord dans les capitales et les grandes villes, a été progressivement étendue à des villes intermédiaires. Le cas de Tucuman a été retenu car la société locale est entrée en conflit avec la compagnie privée qui a finalement dû se retirer alors qu'un contrat avait été signé pour 30 ans. Cet exemple est atypique mais il offre l'avantage de pouvoir bien identifier les acteurs de la gestion de l'eau. L'emploi du terme « privatisation » est stricto sensu inexact. La plupart du temps, on a affaire en fait à une concession de longue durée (en général 30 ans), ce qui, théoriquement, implique un partage des rôles entre autorité concédante (qui reste propriétaire des installations) et concessionnaire.

Deux pays, deux villes, un fleuve et une nappe d'eau souterraine : l'exemple de Ciudad Juarez El Paso

Ciudad Juarez, ville mexicaine, et El Paso, ville américaine, sont deux villes contiguës et situées en plein cœur du désert du Chihuahua. Le cours d'eau qui les sépare matérialise la frontière internationale ; il s'appelle Rio Bravo côté mexicain et Rio Grande côté américain. C'est le seul cours d'eau de la région et il trouve son origine dans les Rocheuses du Colorado. Ces deux villes sont en très forte croissance démographique et industrielle surtout depuis 20 ans. Les besoins en eau augmentent constamment et la compétition pour l'eau devient de plus en plus vive. Ciudad Juarez compte actuellement plus d'un million d'habitants tandis que El Paso totalise environ 600 000 personnes. A cette dissymétrie démographique correspond un différentiel économique important : le rapport des revenus moyens par ménage varie de un à huit entre Ciudad Juarez et El Paso. Ce décalage apparaît comme l'un des principaux ressorts des activités à la frontière. Dans le paysage urbain, un décor de pays du Sud avoisine un décor de pays du Nord. Ciudad Juarez est cependant une ville où le niveau de vie est relativement élevé au Mexique tandis que El Paso figure parmi les villes les plus pauvres des Etats-Unis. Ces villes jumelles ont toujours été économiquement très interdépendantes.

Depuis quelques décennies à la frontière, la très forte augmentation de la consommation en eau ainsi que la limitation des ressources, obligent à passer d'une simple consommation à une véritable gestion de l'eau. A El Paso, les campagnes de la ville d'incitation pour économiser l'eau ont contribué à généraliser les xerolandscape dans la ville : des paysages désertiques composés de cactées, tant pour les espaces publics que privés. La situation diffère à Ciudad Juarez où le manque d'eau chronique, les pratiques de gaspillage et de gestion inégalitaire sont à l'image des villes latino-américaines.




Une gestion transfrontalière de l'eau obligatoire mais limitée


Depuis 1848, le partage des eaux du Rio Bravo, seul cours d'eau permanent de la région, résulte d'une succession de traités internationaux perpétuellement modifiés. Le manque d'études hydrographiques fiables et reconnues, l'absence de délimitation fixe de la frontière, ainsi que les fluctuations du cours du fleuve mettant en cause la nationalité des habitants du rivage, jalonnent l'histoire des commissions bipartites de répartition des eaux. La situation se complique aujourd'hui par la compétition croissante pour l'eau entre l'agriculture, l'industrie et la ville. Priorité est par ailleurs donnée aux activités productives par rapport aux demandes sociales. Pour le moment, l'eau du Rio Bravo est réservée aux activités agricoles tandis que l'approvisionnement en eau des villes repose sur l'exploitation d'une nappe phréatique principale qui s'étend de part et d'autre de la frontière. Dénommée Hueco del Bolson, cette réserve d'eau commune enregistre des rythmes d'exploitation beaucoup plus importants à Ciudad Juarez qu'à El Paso. Cette différence induit une circulation d'eaux souterraines de qualité inégale et limite l'exploitation de cette ressource à environ 25 années, les capacités de recharge naturelle étant limitées. Il n'existe cependant pas de certitudes hydrogéologiques à ce sujet et aucun document ne dénonce les effets supposés de la surexploitation des ressources d'un pays au détriment de l'autre.

Face à l'épuisement de cette nappe phréatique, les stratégies d'approvisionnement en eau pour les décennies à venir sont diverses. Elles varient selon la quantité et la qualité des ressources, les possibilités légales de leur exploitation, l'évolution des techniques d'extraction ou de retraitement mais aussi selon les coûts financiers. Les services gestionnaires de l'eau à El Paso ont ainsi élaboré un plan qui combine, pour les 50 ans à venir, sept alternatives d'approvisionnement différentes. La meilleure solution consisterait à exploiter une autre nappe phréatique, Mesilla del Bolson, qui recèle des volumes d'eau importants et de bonne qualité. Mais la frontière divise également cette nappe en attribuant au Mexique deux tiers de l'eau tandis que l'essentiel de la partie américaine de la ressource, pourtant située à proximité de El Paso, appartient à l'Etat du Nouveau Mexique. S'oppose alors à cette éventuelle exploitation la législation du Nouveau Mexique qui interdit l'exportation d'eau. Depuis le début des années 1980, le Texas a recours à la justice pour contraindre le Nouveau Mexique à lever son embargo sur l'eau. La procédure juridique est toujours en cours. Les autres alternatives d'approvisionnement, de loin beaucoup plus coûteuses, ne sont pas encore envisagées avec précision. De son côté, Ciudad Juarez compte trois sources d'approvisionnement potentielles pour lesquelles les critères financiers et techniques de faisabilité restent incertains. Les stratégies d'approvisionnement en eau de Ciudad Juarez et El Paso sont en tout cas séparées et il n'est pas envisagé de projet conjoint aux deux villes. Pour des raisons géopolitiques, El Paso préfère négocier avec l'Etat du Nouveau Mexique plutôt qu'avec le Mexique.

Pollutions et coopérations transfrontalières

Au Mexique, les conditions de rejet des eaux usées après retraitement, qu'elles soient d'origine industrielle, agricole ou urbaine, sont en deçà des normes américaines. L'eau est en outre moins chère car subventionnée par le gouvernement mexicain. Ces avantages ont contribué à l'apparition de « maquiladoras agricoles ». Il s'agit de l'exploitation de terres mexicaines frontalières par des entrepreneurs américains qui bénéficient des conditions agricoles les plus avantageuses. Ce système est limité à Ciudad Juarez mais il existe ailleurs le long de la frontière, notamment à Mexicali. D'autre part, les stratégies d'implantation des usines maquiladoras ne dépendent pas des avantages liés à l'utilisation d'eau puisque ces usines n'en consomment pas en quantité importante et polluent peu. Ces considérations soulignent la diversité des situations à la frontière. Par ailleurs, les réseaux d'eau techniques de Ciudad Juarez et de El Paso sont strictement indépendants. La coopération se limite à des échanges d'informations qui s'apparentent parfois à un véritable transfert de technologies. Par exemple les diverses canalisations d'eau de Ciudad Juarez sont de provenance américaine. Leur agencement par le biais de logiciels informatiques, leur pose ou encore leur entretien sont réalisés avec les conseils d'ingénieurs américains. Il en est de même pour les compteurs d'eau, les caméras télécommandées de visite des collecteurs, les systèmes de pompages, etc. Malgré ces collaborations, le réseau de Ciudad Juarez ne soutient pas la comparaison avec celui de El Paso.

Les questions de pollution qui deviennent plus aiguës obligent pourtant à préciser une coopération jusqu'à maintenant limitée. Au cours des années 1980, l'administration du Président Reagan n'a pas prêté attention aux problèmes d'environnement à la frontière et peu de financements encourageaient le Mexique, par ailleurs dépourvu de budget à cet égard, à engager des actions en ce sens. Dans la presse américaine, l'opinion la plus répandue attribuait la pollution de la frontière exclusivement au Mexique, ce qui n'a pas permis dans un premier temps une formulation exacte des problèmes tandis que des polémiques étaient soulevées pour l'attribution des responsabilités de dépollution du Rio Bravo.

L'administration du Président G. Bush père et le contexte de l'Alena ont opéré une rupture dans ces conceptions, même si la gestion transfrontalière reste encore balbutiante dans ce domaine. Depuis quelques années, le Programme d'intégration de l'environnement à la frontière (PIAF) est directement financé dans le cadre de l'Alena et exerce des contraintes sur les deux pays. Il associe de nombreux partenaires : Banque mondiale, Banque de développement pour l'Amérique du nord, Gouvernements fédéraux, Etats régionaux, municipalités, alliances industrielles, Chambres de commerce, associations écologiques, etc. Des modifications législatives sont en cours au Mexique afin d'harmoniser les normes environnementales mais leur application est encore partielle. Par exemple, une Commission de coopération écologique de la frontière réunit de nombreux interlocuteurs et cherche à donner une cohérence d'ensemble aux initiatives dispersées. En effet, beaucoup de projets associent diverses entités. Par exemple il s'agit de construire des stations de retraitement des eaux résiduelles, de proposer des conseils d'aménagement ou encore d'effectuer des mesures des niveaux de pollution par ailleurs mal connus. La nouvelle commission répertorie plus qu'elle ne coordonne ces projets ponctuels et n'envisage pas de "programme d'intégration écologique transfrontalier" comme le proposent des associations écologistes binationales. Une véritable politique transfrontalière de l'eau reste à imaginer.

« Je fais installer un réseau d'eau dans votre quartier si vous votez tous pour moi »

En fait, les modes d'urbanisation mexicains s'accordent mal avec le modèle nord-américain, occidental, de mise en place de réseaux d'eau. La régularisation des terrains illégalement construits puis les raccordements aux services de l'eau suivent les logiques du clientélisme politique. Au gré des négociations, nombre de quartiers auto construits et dits « illégaux » sont peu à peu intégrés aux réseaux d'eau sans réelle logique technique de cohérence. Dans les quartiers où il n'y a pas d'eau, les habitants doivent acheter l'eau distribuée tous les jours par camion-citerne, ce qui revient à plus cher sur le long terme. Ils ont l'habitude, parce qu'il n'existe pas d'autre moyen, d'exercer un lobby sur une personnalité politique pour obtenir l'eau à domicile. Cela dure en général des années, voire dans certains cas des dizaines d'années. Au moment des élections, l'adhésion au principe « Je fais installer un réseau d'eau dans votre quartier si vous votez tous pour moi » est le moyen le plus sûr et le plus rapide d'obtenir un raccordement au réseau d'eau. Ce constat est généralement valable dans tous les pays d'Amérique latine. Après les élections, l'intérêt de l'élu est de faire durer le plus longtemps la mise en œuvre de ses promesses afin de maintenir son réservoir de votants. Et une fois le réseau d'eau installé, rien n'assure que l'eau sortira tous les jours du robinet, ce qui donner lieu à d'autres négociations lors des élections. Aucune interconnexion n'est donc envisageable entre les réseaux de Ciudad Juarez et de El Paso et la gestion de l'eau reste en fin de compte cloisonnée. Le modèle occidental de El Paso qui assure 100 % de raccordement aux réseaux d'eau est cependant à nuancer avec l'émergence des colonias.

Les colonias de El Paso : le Mexique au sud des Etats-Unis ?

A la fin des années 1970, apparaissent dans le comté de El Paso des colonias. Il s'agit de lotissements non dotés de services urbains et situés hors des limites urbaines. En 1994, on reconnaît que entre 60 et 70 000 personnes habitent dans ces colonias. Ces personnes sont généralement des Américains d'origine mexicaine de première génération et disposent de ressources financières situées au-dessous du seuil national de pauvreté. L'apparition des colonias s'explique par la construction de logements sur des terres abandonnées sur lesquelles on cultivait le coton. En l'absence de réseaux d'eau, le système de canaux et drains de ces cultures a servi à l'évacuation des eaux usées et de ruissellement. Par la suite, ces canaux ont été rapidement infectés par des dépôts d'ordures et des zones d'eaux stagnantes polluées. L'approvisionnent en eau provient par ailleurs de puits profonds creusés sur place. Le refus du service municipal de l'eau de El Paso (El Paso Water Utilities) de desservir ces zones se justifie par les coûts élevés que suppose l'installation d'un service de l'eau en dehors de la ville ainsi que par la volonté de ne pas encourager ce type d'urbanisation. Pendant près de 30 ans, les rejets de responsabilités entre divers organismes et de nombreuses polémiques empêchent l'aménagement de ces espaces. Jusqu'en 1989, la construction des logements ne subissait en fait aucune contrainte car la législation du Texas et du comté de El Paso était obsolète à ce sujet. Ce vide législatif permettait à quelques propriétaires de terres agricoles de réaliser des opérations foncières lucratives.

L'histoire de la gestion de l'eau liée à celle de la conquête des Etats-Unis explique les fondements de cette situation. Lois et institutions ont été conçues à l'origine pour assurer un développement économique rapide de la région. L'eau était accordée, sans limitation, à toute personne ou institution qui en faisait un usage économique. Il résulte de ce droit une multiplicité d'agences locales de l'eau qui fragmentent la gestion locale de la ressource. Le comté de El Paso enregistre cependant aujourd'hui une tendance inverse. Les conditions de vie et le nombre croissant d'habitants dans les colonias ainsi que l'incapacité à résoudre le problème localement a en effet suscité une intervention du Sénat américain par l'octroi d'aides financières visant à régionaliser la gestion de l'eau. Ainsi un plan à long terme de gestion de l'eau prévoit la disparition progressive des divers organismes au profit d'une entité définissant un "Grand El Paso". Ce changement historique d'échelle spatiale devrait peu à peu concerner d'autres domaines que celui de l'eau.

Dans le même temps, des programmes d'éducation à l'hygiène pour les populations défavorisées des deux côtés de la frontière sont mis en place. Dès la fin des années 1970, les statistiques médicales américaines soulignent en effet pour le comté de El Paso des taux de maladies liées à l'eau très supérieurs aux moyennes nationales. La peur de l'apparition du choléra, la volonté de rétablissement d'une image jusqu'alors négative de la frontière ainsi que les perspectives économiques ouvertes par l'Accord de libre échange nord-américain (ALENA) ont constitué autant de facteurs favorables pour le développement de ces programmes binationaux.

Des sociétés et des espaces trop dissemblables pour une gestion commune de l'eau

Entre les deux villes, les tentatives de coopération binationale sont nombreuses. Mais jusqu'à présent, hormis les commissions de partage des eaux, elles sont restées essentiellement consultatives. Plusieurs facteurs contribuent à expliquer les difficultés d'une planification binationale. Les aléas diplomatiques et l'asymétrie des économies sont deux obstacles essentiels. En fait, l'aménagement de la frontière doit conjuguer les juridictions des trois niveaux de gouvernement (national, régional et local) qui ne fonctionnent pas selon les mêmes logiques, ni les mêmes rythmes électoraux. La forte centralisation mexicaine confrontée à la décentralisation en vigueur au Texas constituent un obstacle supplémentaire à l'encontre d'une logique d'intégration. Par exemple, l'essentiel des taxes publiques prélevées à Ciudad Juarez sont envoyées à Mexico avant d'être redistribuées à l'échelle nationale. L'obtention de finances locales s'effectue ensuite par influence politique. Par ailleurs, changements politiques et recompositions du personnel administratif vont de pair au Mexique. Cela rend difficile la réalisation de projets à long terme et conduit à une absence de mémoire administrative. A cette situation de centralisation s'oppose, à El Paso, l'éclatement d'un nombre important d'agences publiques américaines dont les rôles et compétences, tantôt sont redondants, tantôt engendrent des vides juridiques. De surcroît, l'interdiction des Etats américains de signer des accords internationaux perturbe les initiatives locales de gestion. Enfin, les différences linguistiques et culturelles sont autant d'obstacles supplémentaires à une planification binationale. La perception des problèmes et la désignation de priorités divergent. Ces décalages altèrent une communication et une coordination efficaces. Bien souvent la gestion des deux villes se fait au jour le jour et de manière informelle.

L'étude de la question de l'eau contribue à la compréhension de la frontière et permet d'établir quelques constats. Les stratégies régionales d'approvisionnement, les modes de distribution dans la ville ou encore les conditions d'accès aux services de l'eau varient de part et d'autre de la frontière et révèlent deux systèmes de gestion de l'eau relativement cloisonnés. Pour les Etats fédéraux, l'eau est une ressource stratégique et le contexte géopolitique entre les Etats-Unis et le Mexique ne rend pas possible une mise en valeur partagée des ressources régionales. De même, il n'est pas envisageable d'instaurer une gestion commune des services municipaux de l'eau. Des collaborations techniques existent pourtant mais elles se limitent à des échanges ponctuels et informels et s'apparentent davantage à un transfert de technologie qu'à une véritable coopération. Reflet de deux systèmes sociopolitiques, les structures urbaines et les modes d'urbanisation semblent trop dissemblables. Face aux problèmes immédiats, les gestionnaires locaux aménagent les villes au jour le jour. Depuis quelques années, les problèmes de pollution incitent à faire abstraction de la frontière et à considérer la région urbaine dans son ensemble. A la conception linéaire de la frontière géopolitique du partage de l'eau s'oppose celle de l'étendue spatiale des considérations environnementales. La situation actuelle adopte une position intermédiaire dans laquelle des commissions binationales associant les trois niveaux de gouvernement réalisent des projets ponctuels et encore peu compromettants. Les différences de perception du temps et de l'espace de part et d'autre de la frontière sont par ailleurs importantes. Si les intérêts des divers antagonistes locaux, régionaux et nationaux convergent parfois, dans les faits ils ne s'inscrivent pas encore dans le temps long de l'environnement et de l'aménagement de la frontière.

Le cas de Tucuman en Argentine : résistances locales à la « privatisation »

Tucuman est une agglomération d'environ 600 000 habitants située dans le Nord-ouest argentin. Au début des années 1990, la gestion de l'eau y est conforme au modèle public d'Amérique latine : les réseaux de distribution et d'évacuation ne couvrent pas l'ensemble des périphéries urbaines, les tarifs sont très bas, le service est déficient, des investissements massifs et des transformations techniques deviennent nécessaires pour le maintenir et l'améliorer, etc. La solution qui s'impose alors est l'application du modèle de partenariat public/privé préconisé par le gouvernement argentin appuyé par la Banque mondiale. La première expérience de délégation en Argentine concerne la province de Corrientes mais c'est Buenos Aires en 1993 qui, en raison de la taille des services concernés, a institué la voie à suivre. De nombreuses délégations ont suivi : en 1995, Santa Fe, Rosario, et Tucuman ; en 1997, Cordoba ; en 1998, Mendoza et en 2000 le reste de la province de Buenos Aires.

Changements politiques et création de contre-pouvoirs

Début 1993, l'assemblée législative de la Province de Tucuman propose les différentes étapes du calendrier de la délégation du service. Au départ, cinq entreprises internationales acquièrent le cahier des charges. La procédure doit se dérouler sur neuf mois. Dans la réalité, 27 mois sont nécessaires pour déléguer le service. Une seule une compagnie, le consortium Aguas del Aconquija, essentiellement composé de la Compagnie générale des eaux, d'une compagnie argentine et d'une filiale argentine d'une société espagnole, dépose en fin de compte sa candidature. A la suite de plusieurs mois de négociations, le contrat de délégation est signé en mai 1995. Mais entre temps, la campagne électorale pour le poste de gouverneur de la province a commencé. Le gouverneur R. Ortega, proche du président de la République C. Menem, est remplacé par un personnage de l'opposition, le général A. Bussi, l'un des responsables de la répression sous la dictature. Par la suite, l'honnêteté de cet ancien militaire fait l'objet d'une remise en cause au niveau national, tant par la justice que par la classe politique. Le gouverneur R. Ortega, connu comme « Palito » ancienne vedette de la chanson, souhaite signer le contrat de concession avant l'achèvement de son mandat (fin 1995). Fidèle de C. Menem, il suit les lignes de la politique nationale de privatisation. La victoire du général A. Bussi, candidat du parti Force républicaine, lui permet de régler des comptes politiques dans le cadre tant provincial que national, et notamment contre le Parti justicialiste. L'échec de la privatisation à Tucuman est donc fortement lié à des rivalités, des opportunités d'alliance ainsi que divers rebondissements entre partis et personnalités politiques.


Dans le modèle de gestion mis en place, un organisme de régulation rassemble des députés élus et des techniciens fonctionnaires. Son rôle consiste à veiller au respect du contrat entre la compagnie privée et la société civile. Il contrôle la qualité des prestations, le calendrier des investissements, l'augmentation du tarif, etc. Une autre structure est créée en 1992 par les pouvoirs publics afin d'assurer ce que l'on appelle la défense du peuple, c'est-à-dire des consommateurs face aux sociétés privées. Un Défenseur de peuple est désigné par l'assemblée législative et une équipe d'une vingtaine de personnes l'assiste. C'est un contre-pouvoir officiel définit dans le but de prévenir les abus potentiels des privatisations récentes ou prévues : téléphone, électricité, eau, transport, etc. Il s'agit d'un guichet ouvert où les plaintes de la société civile sont enregistrées puis traitées après négociations avec les compagnies privées d'exploitation des services. Enfin deux associations indépendantes d'usagers ont été formées spontanément mais ont joué un rôle mineur. L'organisme de régulation, le Défenseur du peuple et les associations d'usagers sont donc les trois nouveaux types d'acteurs qui expriment clairement les redistributions des pouvoirs liées aux services urbains.

Les objectifs du contrat initial de « privatisation » sont ambitieux : pour le Grand Tucuman, branchement à l'eau courante pour tous les habitants six ans après le début de la délégation, alors que le taux de raccordement est de 81 % au départ, et branchement au tout-à-l'égout pour tous au bout de onze années alors que le taux n'est que de 44 % initialement. Le contrat concerne également une quinzaine de petites villes de la province où les services sont encore plus déficients. L'entreprise doit investir au cours des trente années un total de 384,5 millions de dollars US dont près des deux tiers concernent la réhabilitation ou la rénovation des canalisations existantes en très mauvais état et l'extension du réseau. La compagnie a sans doute proposé un service de trop haut niveau et surtout ne l'a pas expliqué à la population qui ne comprenait pas pourquoi l'eau pouvait être facturée si chère.

Fin 1995, tout juste trois mois après le début de la délégation de l'eau, les dénonciations et accusations locales commencent contre la compagnie. Les habitants se plaignent tout d'abord de l'augmentation des tarifs et refusent de payer les factures. La classe politique reprend à son compte cet argument et estime que la progression des tarifs ne respecte pas le contrat signé. Face aux débats croissants et au début de polémique, une commission composée de cinq députés de divers partis politiques est mise en place afin de proposer une nouvelle grille tarifaire. Cette commission forme un nouvel acteur, non prévu initialement et qui donne aux élus un poids et une légitimité supplémentaires. Elle réduit le rôle de l'organisme officiel de régulation qui occupe, de ce fait, plus une fonction de consultation que de médiation. Même si la commission ne joue pas un rôle déterminant, cette modification révèle la mainmise de la classe politique sur le processus de régulation.

Le rejet catégorique et généralisé du modèle : du conflit local au conflit international

Au cours du mois de janvier 1996, l'eau distribuée devient subitement de couleur marron, et le reste pendant dix jours, suite à des travaux de nettoyage à l'intérieur des canalisations. L'impact sur la population est sans précédent. Les autorités publiques n'ont plus le contrôle de l'eau et cèdent à la panique : le ministre des Affaires sociales de la Province déclare à tort que l'eau n'est plus potable et que les risques d'apparition de la fièvre typhoïde, du choléra et de l'hépatite sont grands. D'un seul coup, on pense que la compagnie détient un pouvoir sur la santé des habitants, un droit de vie comme de mort, ce qui rappelle que le contrôle de l'eau est symbolique d'un contrôle social plus général. Les médias jusqu'alors en position d'observateurs deviennent de véritables acteurs. C'est notamment vrai pour la presse et le journal La Gaceta de Tucuman qui institue une rubrique intitulée « eaux tumultueuses » qui retrace chaque jour pendant des années tous les épisodes du feuilleton du conflit lié à l'eau. Le gouverneur, la classe politique, l'organisme de régulation, le Défenseur du peuple, les médias accusent durement la compagnie qui en retour dénonce la campagne de dénigrement dont elle est victime et l'irresponsabilité de quelques personnalités locales. Le ton n'est plus aux négociations policées mais aux rapports de force entre, d'une part, la Province, et d'autre part, la compagnie privée dont les dirigeants sont des étrangers. Le recouvrement des factures continue sa chute spectaculaire. La dette envers la compagnie augmente d'autant. La question financière devient préoccupante, le conflit est alors élargi à l'échelle nationale et puis progressivement internationale : la Chancellerie argentine, le ministère de l'Intérieur, l'ambassade de France à Buenos Aires sont informés et mis à contribution pour résoudre le conflit, sans résultat. D'un conflit entre Province et entreprise, on passe à des discussions inter étatiques entre la France et l'Argentine. Dans la confusion générale, la Chambre des contentieux administratifs de la Province de Tucuman condamne la compagnie à appliquer de nouveaux tarifs. Celle-ci rétorque en demandant un arbitrage international auprès du Centre international pour le règlement des différends relatifs aux investissements (CIRDI) proche de la Banque mondiale. La compagnie légitime sa demande par le traité signé entre la France et l'Argentine pour protéger les investissements réciproques. La situation semble bloquée.

En mars 1997, la visite du président J. Chirac au président C. Menem change la donne : un accord est conclu avec une révision des tarifs à la baisse à peine deux semaines avant la rencontre. Parallèlement, la Banque mondiale avait suspendu un crédit normalement octroyé à l'Argentine jusqu'à ce que le conflit soit résolu. Quelques mois plus tard, en novembre 1997, après divers rebondissements, la compagnie déclare rompre le contrat aux torts de la Province. De son côté, la Province estime que cette décision n'est pas valide et annonce, à son tour, la rupture du contrat mais aux torts de la compagnie. Le conflit continue néanmoins car la compagnie souhaite cesser ses activités le plus rapidement possible, le niveau de recouvrement des factures continuant à fléchir s'abaissant à moins de 20 % début 1998. Mais la Province ne l'entend pas ainsi et oblige la compagnie à poursuivre le service jusqu'en octobre 1998, date à laquelle un organisme public national, l'Organisation nationale des travaux hydrauliques et de l'assainissement (ENOHSA), reprend la gestion. En dépit du caractère temporaire de cette solution, c'est encore aujourd'hui cet organisme qui gère le service. La prise en charge de la gestion à l'échelle nationale symbolise l'échec de la décentralisation de ce secteur. Début 2000, le Centre international pour le règlement des différends relatifs aux investissements qui s'était d'abord déclaré incompétent pour résoudre le conflit préconise, en fin de compte, un retour aux négociations locales. Un nouveau gouverneur ayant été élu entre temps, de nouvelles perspectives d'évolution sont désormais ouvertes. Du temps sera encore nécessaire pour instaurer une solution durable, régler le contentieux financier et rompre avec le contexte de polémique, de suspicion, de délation et de diffusion d'informations contradictoires qui a entretenu à Tucuman, pendant plusieurs années, une confusion publique générale sur la question.

Les facteurs d'échec de la privatisation

A Tucuman, le départ de la compagnie privée signe l'échec de la concession des services d'eau et d'assainissement. Au-delà de cette monographie, des observations plus générales, valables pour bien d'autres exemples où il n'y a pas eu de conflit, peuvent être retenues. Normalement, la procédure d'appel d'offres puis la sélection, basée sur la transparence et le principe de la concurrence, doivent octroyer au prestataire la légitimité de la fonction. Or, à Tucuman un seul candidat a présenté une offre, ce qui a mis à bas l'idée même de concurrence. Dans ces conditions, l'entreprise commence son nouveau rôle de prestataire dans un climat de rumeurs et de suspicions - parfois fondées - de la part d'acteurs de la scène locale (associations d'usagers, presse, hommes politiques d'opposition). Insuffisamment légitimée par la procédure, l'entreprise se retrouve dans une position fragile.

Cette fragilité institutionnelle est renforcée par les incertitudes économiques et juridiques une fois la concession commencée. A ce titre, la question très sensible des tarifs est emblématique. Le nombre de ménages qui ne peut effectivement pas payer est minoritaire. Certes, l'augmentation des coûts des autres services (téléphone, électricité, etc.), alors que les salaires stagnent ou fléchissent, a provoqué une lassitude générale face au renchérissement constant du coût de la vie. Mais surtout la question des tarifs est complexe et inaccessible au grand public. Aussi le refus de payer exprime-t-il avant tout un refus d'un processus qui n'est pas compris. Les fondements économiques et juridiques des concessions reposent sur de très nombreux textes juridiques : contrats, lois, décrets, ordonnances, circulaires, etc. qui sont tantôt redondants, tantôt contradictoires. Ces textes relèvent de divers secteurs (économie, environnement, santé, etc.) dont les instances existent à divers niveaux : municipal, régional, national et international. Si le contrat de concession est le document premier de référence, en cas de conflit, d'autres documents juridiques sont invoqués en fonction du point de vue adopté. Il n'existe donc pas de sécurité juridique dans la mesure où tout document est contestable ou contesté sans qu'une hiérarchie juridique puisse être clairement établie.

De la fatalité du service public déficient à une compagnie privée devenue bouc émissaire

La faible légitimité initiale des entreprises renforcée par les incertitudes juridiques inhérentes au contexte n'explique pas tout. Elle se double d'un travail actif de mise en accusation des compagnies privées mené par les acteurs de la société locale. Présentée au départ comme une solution institutionnelle technique et économique appropriée, la compagnie privée devient un problème en soi qui, très rapidement, ne peut être résolu que par son départ pur et simple. Ce renversement complet de perspective peut en partie s'expliquer par des attentes trop importantes puis déçues quant aux changements espérés. Si on note des erreurs objectives de la compagnie, notamment dans ses stratégies de communication, cela ne suffit pas à expliquer les ressentiments exprimés à son égard. A Tucuman la privatisation, pour être acceptée, est présentée comme une solution miracle qui va permettre de généraliser, et rapidement, les services de l'eau à tous.

Avant l'arrivée de la compagnie, la déficience du service est perçue comme une fatalité. En cas de problème et de contestation, il n'existe pas vraiment d'interlocuteur auquel on peut s'adresser et exercer des pressions efficaces. Le service public assure une gestion minimale sans que la population ni les élus n'aient de réelle prise sur elle. Le discours dominant est technico-fataliste. Après la délégation, des responsables bien identifiés apparaissent. Les usagers deviennent des clients et se comportent comme tels. Ils deviennent exigeants car ils paient plus cher le service ; des contestations surgissent qui n'étaient jusqu'alors pas exprimées. Du jour au lendemain, les gestionnaires de l'eau ont des comptes à rendre et on leur fait porter toutes les responsabilités, y compris celles héritées de la gestion antérieure. En quelques semaines, les compagnies sont perçues comme des agents extérieurs venant réaliser des profits au détriment de sociétés locales en voie de paupérisation. Les performances techniques, les savoir-faire, les expériences en matière de gestion, et en général les aspects positifs des compagnies sont totalement ignorés. L'idée selon laquelle un grand groupe international puisse venir faire des profits à leurs dépends inspire un profond rejet généralisé. Puis au fur et à mesure du déroulement du conflit, la compagnie devient la cible de toutes les revendications dans des sociétés où les opportunités de contestation sont rares. La tournure internationale que prennent les conflits donne d'autant plus de poids aux débats. La gestion déléguée devient alors un prétexte pour exprimer des difficultés socio-économiques beaucoup plus globales.

L'échec de la concession tient pour une part aux différences notables existantes dans les temporalités en jeu. Si la compagnie et les élus peuvent avoir intérêt à établir rapidement un nouveau mode de gestion, les habitants, les associations, les médias fonctionnent selon d'autres rythmes du changement. Ces acteurs ne sont pas forcément prêts à accepter les conséquences pratiques de ce changement (en particulier l'augmentation du tarif) sans avoir encore vraiment perçu les bénéfices qui pouvaient en retirer : à savoir une amélioration des services, voire l'accès aux services. De plus, changer de modèle suppose dans une certaine mesure un changement social. L'acceptation du paradigme néolibéral, son adaptation graduelle aux pouvoirs d'achat, mais aussi la compréhension des enjeux techniques demande un temps long d'échanges, de partage d'opinions contraires et de diffusion de connaissances objectives.

Une instrumentalisation politique de l'eau qui perdure

Dans les sociétés d'Amérique latine, l'eau a un sens social fort. Historiquement, les jeux de pouvoirs passent par le pouvoir sur l'eau. Dans les quartiers urbains périphériques non raccordés aux réseaux, le clientélisme politique permet traditionnellement l'obtention des services urbains. La délégation à une compagnie privée modifie de fait les règles de ce clientélisme. Si les élus ne sont pas totalement écartés, les choix techniques et financiers très complexes leur échappent désormais en partie.

Toutefois à Tucuman, la « marchandisation » des services de l'eau ne s'est pas accompagnée d'une dépolitisation - même relative - du thème. De la définition de l'appel d'offres à la signature du contrat, l'eau est utilisé comme un outil politique majeur, pour essayer de gagner une élection, présenter un programme politique alternatif ou s'opposer à la majorité nationale. Les nombreuses modifications apportées par les élus au calendrier de la procédure de concession des services s'expliquent bien plus par les aléas des rapports de pouvoirs sur la scène politique provinciale que par la maturation progressive du projet. Cette forte politisation perdure une fois le contrat signé. En théorie, la sphère politique doit s'effacer au profit de l'organisme de régulation dont il doit en outre garantir l'indépendance. Mais le rôle de l'organisme de régulation apparaît secondaire dans les faits. L'indépendance et la légitimité politiques de ces organismes ne sont pas établies par leur seule création : elles demeurent entièrement à construire. Aussi, en cas de problème et de contestation, ce sont les acteurs significatifs du point de vue politique qui s'expriment. Lorsque surviennent les défaillances techniques, les dossiers échappent également largement au régulateur. Ils sont la proie de l'irresponsabilité de quelques élus démagogiques, conscients de leur mauvaise foi mais guidés par des intérêts personnels, soutenus par de nombreux autres élus qui ne peuvent être que solidaires sans toutefois bien saisir les enjeux techniques et financiers.

La sphère politique s'est recomposée, mais elle a maintenu les services de l'eau en tant qu'objet politique et de revendication sociale. L'évolution vers une gestion plus marchande est ainsi bloquée tandis que le sentiment d'ingérence gagne du terrain. Les services de l'eau ont été transformés en patrimoine local, en bien commun à défendre contre des compagnies privées, de surcroît étrangères et perçues comme des intrus. Il n'est pas accepté qu'une compagnie privée s'immisce dans les rouages internes de la société, ses rapports de pouvoir. Les déterminants importants du jeu social et politique n'ont pas été effacés d'un seul coup par de simples règles marchandes. La société civile réagit parce qu'elle se sent dépossédée de ses pouvoirs : pouvoir de fixer le coût de l'eau, de décider de tel ou tel projet régional d'envergure, de telle ou telle extension de réseau, etc.

Tucuman est une ville périphérique d'un pays périphérique où la récession économique provoque une baisse généralisée des revenus et une progression de la pauvreté. Avec les privatisations des services urbains, les habitants ont eu l'impression de subir les inconvénients de la mondialisation sans bénéficier en contrepartie des retombées positives. Le refus local de l'application du modèle de gouvernance a permis l'apparition de nouveaux acteurs tandis que des acteurs traditionnels ont parfois saisi l'opportunité des conflits pour reconquérir une légitimité perdue ou diminuée. Ce refus est en partie lié à la surdétermination du politique dans la gestion urbaine. Si les compagnies ont assurément commis des erreurs, trop de paramètres sont rentrés en ligne de compte pour qu'elles les maîtrisent effectivement. Fondamentalement, le manque d'appropriation de la question par la société civile et l'insuffisance de débats publics constructifs n'ont pas autorisé la définition d'un modèle de gestion décentralisé et adapté aux spécificités locales. La transition vers une gestion plus professionnelle et marchande est suspendue mais le départ des compagnies et la rupture des contrats sont bien plus qu'un simple retour à la phase antérieure. Ces résistances locales participent plus généralement à une phase d'apprentissage, en cours, pour accorder les temps des compagnies internationales, les temps juridiques, les temps politiques et les temps des habitants qui refusent de devenir de simples clients. En dépit des conflits durs, des pertes financières et du rallongement des délais, le processus pour définir un nouveau mode de gestion est malgré tout constructif du point de vue de la démocratie locale et de l'émergence de réels contre-pouvoirs face à l'application de recettes trop générales.

Conclusion

L'exemple de Ciudad Juarez El Paso montre que le manque d'eau côté mexicain correspond plus à une gestion inégalitaire de l'eau qu'à un strict problème de ressources. En fin de compte, le problème de l'eau est lié plus généralement au développement du pays. L'eau est un bon moyen pour étudier les aspects sociaux, économiques, politiques et géopolitiques des pays en développement. Les populations les plus pauvres n'ont pas accès à l'eau comme elles n'ont pas d'accès à un logement, ni à un travail, ni aux hôpitaux, ni aux écoles, etc. Dans ces sociétés, les inégalités sociales sont historiques et ne peuvent être réduites sur le court terme. L'exemple de Tucuman éclaire, lui, sur les acteurs de la gestion de l'eau. L'eau n'y est pas non plus seulement un problème de ressources, de gestion financière, institutionnelle ou technique. C'est aussi une question sociale qui concerne tous les acteurs, tous les groupes sociaux composant la société. Si la gestion exclusivement publique de l'eau ne fonctionne plus, la gestion privée imposée par les dirigeants n'apparaît pas non plus comme la solution. La connaissance des problèmes de l'eau par l'ensemble de la société, les partenariats public-privé, le dialogue entre tous les acteurs et la création d'organismes de médiation neutres semblent indispensables pour une nécessaire évolution vers moins d'inégalités sociales dans la répartition de l'eau. Enfin, il n'existe pas de modèle général de gestion de l'eau applicable partout et en toute situation. A chaque fois qu'une solution originale et innovante est trouvée et qu'elle donne des résultats satisfaisants, elle ne peut être appliquée à un autre endroit qu'avec des adaptations prenant compte les particularités locales.

Bibliographie
Actes du séminaire « Faire parler les réseaux: l'eau », Paris, IHEAL, 20-21 janvier 2000.
Coing H., Montano I., 1986, La gestion de l'eau potable dans le tiers monde, Les Annales de la recherche urbaine, n°30, p. 34-41.
de Gouvello B., 2001, Les services d'eau et d'assainissement en Argentine à l'heure néolibérale. La mondialisation des "modèles" à l'épreuve du territoire, Paris, L'Harmattan, 240 p. (coll. Villes et Entreprises)
de Gouvello B., Fournier J.-M., 2002, Résistance locales aux « privatisations » des services de l'eau, les cas de Tucuman (Argentine) et Cochabamba (Bolivie), Autrepart, n°21, Editions de l'Aube, IRD, p. 69-82.
Fournier J.-M., 1998, Frontière et gestion de l'eau 1'exemple de Ciudad Juarez El Paso, (frontière Mexique Etats-Unis), Hommes et Terres du Nord, 1998/1, Université de Lille, p. 45-51.Fournier J.-M., 2001, L'eau dans les villes d'Amérique latine, inégalités sociales et concurrences des usages, Paris, L'Harmattan, 203 p. (coll. Géographie sociale)

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