GESTION DE L'EAU ET STRATÉGIES DE DÉVELOPPEMENT D'UN ESTUAIRE TRANSFONTALIER, LE BAS GUADIANA

Nacima BARON YELLES

Maître de conférence, Université de Marne-la-Vallée
nbaron@univ-mlv.fr

Résumé

Article complet

Résumé : Les rives du Guadiana ne forment pas à proprement parler, aujourd'hui, un espace dynamique. Une frontière politique scinde en deux un littoral peu peuplé où marais et langues sableuses délimitent deux régions en cul-de-sac dans lesquelles chacun des Etats, l'Espagne comme le Portugal, avaient engagé dans les années 1970 de grands projets d'aménagement. Ainsi, l'eau des barrages de l'arrière-pays devait convertir le paysage agricole traditionnel en zone agricole intensive (fraises et oranges pour l'exportation), l'aquaculture valoriser les marais de l'estuaire, l'urbanisation touristique transformer le littoral et, enfin, les «excédents hydrologiques» du fleuve abreuver les villes assoiffées de Séville et Faro. Que reste-t-il de ces projets à l'heure où administrations et société civile clament l'avènement d'une nouvelle culture de l'eau et le respect des principes de durabilité ? La complexité de la gestion politique de cette zone estuarienne et les enjeux primordiaux du contrôle de ses ressources ont conduit la Communauté européenne à s'y investir fortement. Mais est-ce pour poursuivre les actions mises en œuvre ou les réorienter ? L'auteur y répond en analysant les décisions récentes concernant le fleuve et son estuaire et en reliant stratégies environnementales, positionnement économique et perspectives géopolitiques à propos d'une région longtemps marginalisée.

Mots clés : estuaire, frontière, gestion de l'eau, politique européenne, développement inter-régional, agriculture, tourisme littoral.

Introduction

L'estuaire du Guadiana se situe dans un angle mort du développement territorial de l'Espagne comme du Portugal. Débouchant sur l'Océan atlantique, ce fleuve marque la plus ancienne frontière d'Europe, puisque la limite politique n'a pas évolué depuis le traité d'Alcanizes, en 1297. Contrairement à d'autres estuaires européens ou mondiaux qui grouillent d'activité, contrairement à d'autres espaces frontaliers animés par des multiples courants d'échange, l'estuaire appartient à la seule zone littorale de la péninsule ibérique qui voit sa population stagner. La frontière a-t-elle eu un impact négatif sur le développement de la zone fluviale et littorale ? Malgré l'évidente richesse et l'unité des écosystèmes qui composent la frange côtière entre l'Algarve et l'Andalousie occidentale, la fermeture de la frontière n'est pas sans rapport avec les projets mis en œuvre dans les années 1970 par chacun des Etats, projets souvent très lourds du point de vue environnemental et qui ont conduit à une évolution séparée, quoique assez parallèle, de chacune des deux rives.

Le constat de dégradation du milieu et de marasme économique conduit aujourd'hui à une mobilisation politique sans précédent. Depuis les années 1990, le bas Guadiana fait l'objet d'un regain d'intérêt au niveau régional, national et européen. En témoigne la mise en place d'un programme européen d'aménagement transfrontalier de très grande ampleur qui doit renforcer la coopération bilatérale et pallier les handicaps et les «retards» de l'estuaire. Lancé au nom des impératifs de cohésion de l'Arc atlantique, le programme Interreg de coopération entre l'Andalousie et l'Algarve autour des rives du Guadiana survient dans un contexte où les impératifs d'exploitation accentuée des ressources en eau et les logiques de protection et de gestion des écosystèmes cohabitent de manière conflictuelle.


Aussi, dans un espace profondément complexe comme l'est par définition un estuaire, la gestion de l'eau fournit un angle d'analyse révélateur des difficultés que rencontrent les professionnels et les institutionnels pour donner une cohérence aux stratégies de territoire. Les modèles d'usage et d'exploitation des ressources en eau choisis sur chacune des deux rives dans les années 1970 reflétaient les visions des techniciens de l'aménagement de chacun des pays. Ils s'apparentaient ce que l'Espagnol Ramon Llamas nomme un «hydromythe», c'est-à-dire la croyance en l'idée selon laquelle les grands aménagements hydrauliques sont facteurs de progrès et de prospérité. Leur remise en cause et la réorientation des programmes grâce aux fonds européens fournissent désormais une nouvelle occasion d'analyser l'adéquation entre les logiques de planification de la ressource hydrique et les objectifs d'aménagement de la zone frontalière, laissant apparaître d'incontestables résultats, mais aussi certaines limites.

 

Le bas Guadiana, une marge longtemps délaissée


11. Un constat de marginalité territoriale

Le Guadiana, long d'environ 800 kilomètres, couvre un bassin versant de plus de 60 000 kilomètres carrés, et traverse le plateau central espagnol avant de se jeter dans l'Atlantique. Ce fleuve, qui possède la majorité de son cours sur le territoire espagnol, délimite la frontière hispano-portugaise sur les derniers 110 km. De Mertola à l'Océan atlantique, les bords du fleuve forment un espace de basse densité démographique, une zone qui paraît «vide d'hommes». Selon un rapport de la Communauté européenne, une telle faiblesse de peuplement et d'activité dans un estuaire européen est une sorte d'anomalie1. Quelles en sont les causes ?

Le fleuve draine un arrière-pays de hautes terres et de plateaux forestiers qui a connu au XXe siècle un exode rural massif. Pourtant, même l'estuaire et la frange littorale qui la jouxtent sont peu densément peuplés. Il faut reconnaître que le fleuve, encaissé dans une étroite vallée, n'est navigable que sur ses 48 derniers kilomètres. A son embouchure, deux petites villes, Ayamonte et Vila Real de Santo Antonio, ont longtemps vécu en se tournant le dos. Aujourd'hui, si les deux rives du Guadiana appartiennent à deux régions touristiques, à savoir l'Andalousie occidentale (ou costa de la Luz) et l'Algarve sous le vent (sotavento), elles en constituent des extrémités peu dynamiques. On peut les envisager comme deux «confins», en précisant que le terme renvoie à la fois à l'idée de fin de territoire et à un certain confinement. L'est de l'Algarve, avec la côte à lagune de la ria Formosa, est peu polarisée, comme l'est l'ouest de la province de Huelva. Ces deux ensembles sont caractérisés par les mêmes indices socioéconomiques : vieillissement démographique, rareté du semis urbain, et déséquilibres structurels des deux capitales de province. A l'ouest, Faro, à 60 kilomètres du Guadiana, est une ville administrative et une plate-forme aéroportuaire pour la réception des flux du tourisme international (notamment d'origine anglaise). A l'est, Huelva, symétriquement située à 60 kilomètres du fleuve, est un polygone industriel des années 1960 dédié aux mines de cuivre du Rio Tinto. Entre ces deux villes de second rang, l'estuaire du Guadiana et les territoires qui le bordent font office depuis des siècles de frontière «épaisse», de véritable marche.

Ce constat de coupure entre les deux rives de l'estuaire, mais aussi de faiblesse démographique et de retard économique apparaît avec encore plus d'acuité dans le contexte de l'intégration européenne, à partir de 1986. Aux yeux de Bruxelles, le Bas Guadiana est décrit comme un territoire marqué par la «périphéricité» et la «dépendance» à l'égard des centres métropolitains régionaux, et plus encore nationaux et européens2. Il se laisserait distancier par des territoires plus dynamiques, mieux à même de bénéficier des effets de la mondialisation, comme par exemple les métropoles urbaines de la côte méditerranéenne. Dans la littérature d'aménagement des deux régions3 apparaît très clairement un glissement sémantique : l'estuaire passe du qualificatif d'angle mort à la caractérisation d'une «marge» : «La sous région du Guadiana se caractérise par sa périphéricité et la distance économique par rapport à ses marchés naturels d'Europe du nord» (programme Interreg III, Page 17). Ces discours justifient la nécessité d'un traitement économique de choc et de programmes de développement à la hauteur des enjeux. Au nom de cette représentation du territoire, des programmes sectoriels fortement utilisateurs de ressources rares comme l'eau du fleuve et de ses affluents se succèdent depuis une trentaine d'années. Aussi, avant de les aborder directement, il convient d'interroger ce concept de marginalité territoriale, qui est une représentation historiquement construite et aujourd'hui fortement débattue, pour souligner qu'il n'y a pas de déterminisme naturel dans les «retards» du Bas Guadiana mais des caractéristiques physiques, humaines et historiques propres à ce territoire; caractéristiques qui ont déterminé des choix. C'est à partir de dernières qu'on pourra alors tenter d'évaluer les décisions d'aménagement et leurs impacts en termes de politique de l'eau.

12. La production de la marginalité : fait géographique ou fait historique ?

Les caractéristiques environnementales de l'estuaire ont longtemps été perçues par les responsables politiques des deux Etats comme un frein au développement du territoire. En effet, le Guadiana n'est pas un axe fluvial de très bonne qualité du point de vue de sa navigabilité, du fait de sa basse vallée resserrée par une succession de défilés. En outre, son embouchure comme la ligne de côte adjacente ont connu de très importantes modifications morphologiques4, sous l'effet de l'alluvionnement et de la redistribution de sédiments par la mer dans la partie externe de l'estuaire. La dynamique littorale extrêmement rapide, sous l'effet de la dérive côtière, barre les passes et rend l'accès à l'estuaire dangereux, malgré des aménagements récents et très lourds (digues, brise-lames immergés). Plus globalement, c'est toute la côte, de Huelva à Faro, qui est caractérisée par l'imbrication de flèches sableuses, de marais et de lagunes à forte mobilité. Ainsi l'aversion historique de la société à l'égard de ces marais mouvants explique en partie l'implantation humaine clairsemée et relativement récente de cette zone.

Si les conditions physiques ont longtemps été perçues comme peu favorables, on peut s'interroger sur un facteur supplémentaire expliquant le relatif retard de développement : l'installation d'une frontière historique. Mais quelle est le sens de causalité à privilégier ? Est-ce la frontière et l'absence de relation entre les Etats qui ont produit ce no man's land, ou bien est-ce la perception du faible potentiel de la zone qui a déterminé l'implantation d'une limite politique ?

Un bref rappel historique apporte quelques éléments de réponse. Si l'embouchure du fleuve a vu dès le VIIIe siècle avant JC l'implantation des colonies et de comptoirs commerciaux phéniciens, le territoire s'organise à partir de l'invasion arabe selon une unité politique et économique globale, sous l'appellation de Gharb Al Andalus5. Au Moyen Age, ni l'essor des villes-ports, capitales de petits royaumes (les taïfas), ni l'impulsion de l'agriculture irriguée dans la plaine littorale, ni le développement des pêcheries ne permettent de parler d'un territoire marginalisé, car la région à la fois musulmane et atlantique, agricole et urbaine, bénéficie d'une forte originalité culturelle et d'une évidente prospérité économique. Les logiques de développement qui conduisent à la situation de dépendance et de marginalité s'enclenchent à la Reconquête, c'est-à-dire au moment de fixation de la frontière et de changement du système socio-économique local.

L'invasion chrétienne apporte en effet deux nouveautés qui affectent la trajectoire du bas Guadiana pour plusieurs siècles. D'une part, la reconquête instaure une limite linéaire, une frontière politique au sens moderne du terme, comme conséquence de la rivalité qu'entretiennent durablement les royaumes d'Espagne et du Portugal. D'autre part, l'entrée dans les temps modernes signe le début d'un choix de développement fondé, de part et d'autre du fleuve, sur des logiques foncières et des projets de spécialisation et d'intensification des productions primaires : en somme une logique d'exploitation «extractiviste» des ressources locales pour l'enrichissement d'individus et de territoires situés hors de l'estuaire. Ainsi des seigneurs s'approprient ces terres délaissées et les convertissent en salines et bassins actionnant des moulins à marée, puisque ce sont autant d'installations soumises à droit de ban dans le cadre d'un mouvement féodal tardif. De repoussoirs, les zones humides de l'estuaire deviennent alors source de profits. Il en est de même pour les berges fluviales et les bancs sableux du littoral. Sur les îles et les bancs de sable de l'estuaire (Monte Gordo, Isla Canela, Isla Cristina), l'immigration de pêcheurs levantins et catalans est favorisée par le pouvoir royal, qui accorde des privilèges pour l'implantation de grandes pêcheries (comme la Companhia geral das reais pescarias do reino do Algarve créée en 1773). En fait, dès le XVIIIe siècle, et plus encore au XIXe siècle, l'estuaire entre dans une logique d'exploitation acharnée de ses ressources, il est aménagé dans la perspective de rentabilité maximale au profit de pôles urbains et de marchés extérieurs. Les cycles d'enrichissement accéléré puis de déclin se succèdent : c'est le cas de la fugace prospérité de l'industrie autour de conserve du thon et de la sardine, ressource évacuée par chemin de fer à partir de Vila Real de Santo Antonio comme d'Ayamonte vers les grands marchés de consommation des deux pays.

Les premières décennies du XXe siècle marquent le ralentissement progressif de l'économie locale du fait de l'épuisement des ressources naturelles, de l'obsolescence des techniques de production et d'un manque d'investissement local. L'abandon des salines artisanales par perte des débouchés coloniaux précède le marasme des ports de pêche du fait de l'extinction du thon, victime de surpêche. A l'époque des dictatures finissantes de Franco et de Salazar, le bas Guadiana, dont les ressources primaires ont été exploitées jusqu'à leur épuisement, n'est plus qu'un étrange bout du monde que quittent des dizaines de milliers de paysans et de pêcheurs émigrant vers les capitales d'Europe du nord. Aussi, dans les années 1980, ce territoire anémié attend de l'extérieur de nouveaux investissements. Comme le soulignent les géographes espagnols Leandro del Moral6 , Francisco Martinez Gil ou Juan Lopez Matos, la maîtrise de la nature, et notamment les grands travaux hydrauliques visant à transformer l'eau des fleuves en richesse, apparaissent comme une solution idéale pour surmonter les problèmes de la région.

La maîtrise de l'eau et des zones humides, clé des programmes de développement des années 1980


21. Un développement agricole accéléré grâce à une ponction d'eau à l'amont de l'estuaire

Au déclin de l'agrosystème traditionnel des rives du Guadiana (cultures sèches, forêts de chênes verts, élevage familial et huertas) succède la logique de production intensive de primeurs sous serre (fraises) et d'agrumes (citrons, oranges), en Algarve orientale mais surtout dans les cantons de la frontière andalouse (Lepe et Cartaya). Cet essor fantastique s'appuie sur l'exploitation des ressources en eau des rivières d'un arrière-pays presque déserté (l'Andevalo compte à peine 11 habitants au kilomètre carré). Grâce à la construction de retenues et de barrages sur le bassin aval du Guadiana et quelques fleuves côtiers (rio Chanza, rio Piedras, rio Carreras) et à la construction de canaux et tunnels d'amenée, une zone d'irrigation déclarée d'intérêt national par le gouvernement espagnol ne cesse de s'étendre. La ressource en eau se révélant encore insuffisante, à mesure que tout l'espace entre Huelva et la frontière se couvre de serres, les pompages dans l'aquifère supérieur du Bassin du Guadiana se développent7. L'administration andalouse reconnaît depuis plusieurs années le caractère «incontrôlable» de leur croissance et leur fréquente clandestinité. Du côté portugais, une même course à l'eau se dessine dans la campina de Faro, autour des productions de fraises, de tomates, et d'agrumes irrigués au goutte-à-goutte, et ce jusqu'aux berges de l'estuaire. Cette ponction d'eau dans le Guadiana et dans sa nappe souterraine ont déjà fait baisser le niveau piezzométrique moyen de la nappe de plus de 3 mètres dans les années 1990, provoquant l'une des intrusions salines les plus problématiques du pays. Si l'agriculture, de très loin première consommatrice d'eau dans la zone du Guadiana, fait la prospérité des coopératives de Cartaya et de Lepe, son développement accéléré continue d'entraîner une forte augmentation des consommations. Alors que les menaces sur l'équilibre hydrologique du fleuve et des écosystèmes littoraux sont avérées, de nouveaux programmes d'aménagement viennent d'être achevés sur le Chanza avec l'aval de la confédération de bassin du Guadiana.

22. La révolution aquacole dans les marais estuariens et les lagunes environnantes :

Au «rêve vert» de l'irrigation agricole répond un autre mythe «bleu», à savoir la transformation des marais salés incultes ou des salines abandonnées grâce à la «révolution aquacole». L'enjeu est de contrebalancer le déclin de la pêche et l'impact de la raréfaction des mollusques et crustacés, qui rendent les conditions de vie de la population locale très précaires8. Cette ambition aquacole démarre en 1974 avec un programme faramineux soutenu par la FAO; on lotit d'un coup 200 parcelles individuelles dans les méandres de l'estuaire du Rio Carreras. L'administration autonome andalouse reprend et développe ce projet en subventionnant jusqu'à hauteur de 70 % de l'investissement initial des granges marines et de grands groupes comme Pescanova. Si à Ayamonte, on produit de la langoustine japonaise, de l'autre côté du Guadiana, en Algarve, la même logique conduit à la transformation de 300 ha de marais en bassins intensifs pour le grossissement du lieu et de la dorade (par exemple dans la piscifacture industrielle de 92 ha à Sapal de Barquinha). De part et d'autre de la frontière, la tentative est un échec presque complet, et le bilan est aussi mitigé sur le plan économique que sur le plan écologique. En 1988, sur 1195 ha de marais sur les rives espagnoles, 21 % étaient réellement exploités en aquaculture, et actuellement une dizaine d'entreprises subsistent.

23. Une mutation des logiques spatiales du tourisme littoral au détriment des stocks d'eau douce :

A la ponction d'eau du fleuve pour l'agriculture et à la transformation de ses marais s'ajoute l'utilisation des parties sableuses de l'estuaire pour la construction de quartiers touristiques. Une telle évolution, a priori banale, semble sans relation directe avec la question de l'eau. Il n'en est rien, car, dans la partie externe de l'estuaire, l'ampleur et la brutalité de l'insertion spatiale des programmes touristiques et la diversité des types d'aménagement urbain créent une nouvelle menace sur la ressource aquatique. Jusqu'à la fin des années 1980, il est vrai que l'enclavement routier de l'estuaire et son éloignement des grands centres urbains le protégeait du développement touristique9, si on excepte le cas de la station de Monte Gordo côté portugais10. C'est aujourd'hui du côté espagnol qu'un projet proprement pharaonique, à savoir l'urbanisation de la flèche sableuse la plus extérieure de l'estuaire, Isla Canela, soulève de vives controverses. Le programme, porté initialement par la municipalité d'Ayamonte et relayé par des capitaux madrilènes et internationaux, comporte deux principaux aspects. Il se traduit d'abord par l'urbanisation du liseré dunaire et par le remblaiement de la zone humide arrière-dunaire. Cette première ligne d'hôtels de grande capacité étant presque entièrement construite, le reste de l'île, composée de marais salés et de chenaux de marée, est voué à la construction de quartiers résidentiels moins denses, car éparpillés au milieu des greens. Ce développement des golfs correspond à un mouvement d'ensemble de l'aménagement touristique dans cette partie du pays; ainsi la côte entre le Guadiana et Huelva compte quatre autres stations golfiques très récentes, et l'Algarve en totalise de son côté plus de vingt-cinq11. Mais un tel essor s'effectue au prix d'une très rapide croissance de la consommation en eau pour les besoins résidentiels et d'une progression des captages de la nappe pour l'arrosage des pelouses.

24. Le transfert des «surplus hydrologiques» du Guadiana vers le bassin du Guadalquivir

Si les projets touristiques ont causé à juste titre des débats très vifs entre élus, promoteurs, administrations et société civile (notamment le mouvement associatif), la toute dernière décision de la confédération de bassin du bas Guadiana comporte des enjeux tout aussi conséquents. Elle consiste, conformément au Plan Hydrologique National du gouvernement espagnol, à soulager les besoins urbains, mais aussi agricoles du bassin situé à une centaine de kilomètres à l'est, le Guadalquivir, lequel souffre d'un «déficit» chronique et de plus en plus insoluble. Un tel projet est techniquement possible depuis l'aboutissement de la retenue sur le Rio Chanza grâce au raccordement des réseaux d'hydraulique agricole du secteur d'irrigation de Huelva vers le Contado (zone rurale au nord du Coto Doñana), et de là vers la zone urbaine de Séville12. Mais c'est une fois de plus une logique d'exportation - certains opposants parlent de pillage - des ressources en eau qui prévaut, renforçant les menaces environnementales sur le bas estuaire, et privant également la zone de ressources précieuses pour son propre développement.

Une telle convergence de projets étonne. Cet estuaire, malgré ou peut-être à cause de cette frontière, qui est synonyme de faible présence humaine, et donc d'une résistance limitée aux initiatives extérieures, fait l'objet de très grands travaux qui ont pour point commun la très faible prise en compte de leurs impacts environnementaux. Les limites de ce cycle d'exploitation acharnée apparaissent clairement aujourd'hui. L'inquiétante dégradation de la qualité de l'eau et les nombreuses intrusions salines dans l'aquifère, la destruction des marais estuariens, l'extinction des espèces halieutiques et enfin les difficultés d'approvisionnement du réseau urbain côtier consécutivement aux fortes sécheresses de 1995 sont autant d'arguments pour reposer le problème de la gestion «durable» des ressources de l'estuaire, avec l'aide d'un programme européen transfrontalier.

3. Comment l'Europe peut-elle réorienter la gestion de l'eau et de l'environnement dans l'estuaire ?

La gestion de l'estuaire et plus particulièrement de ses ressources en eau constituent l'un des dossiers clés du programme transfrontalier Interreg signé en 1992 entre l'Andalousie, l'Algarve et l'Union européenne, programme dont la dotation dépasse un milliard d'euros. Réputé «intégré», ce dernier aborde sous un nouveau jour la recherche de solutions de développement de cette zone, en reformulant le constat d'échec des plans antérieurs et en tentant de lutter contre les facteurs de marginalisation du territoire.

31. Partager l'eau, articuler les compétences

Les différentes crises environnementales rencontrées ces dernières années dans l'estuaire et sur ses marges ont révélé le caractère tronqué des plans agricoles, aquacoles et touristiques qui ont été mis en place. Ces derniers ont été implantés par des structures locales et régionales qui ne prenaient pas en compte la globalité du système estuarien (et notamment les impacts sur l'autre berge) et qui ne se projetaient pas suffisamment dans l'avenir.

Le partage des eaux du fleuve a été négocié au cours d'un sommet bilatéral Espagne-Portugal débouchant sur un marché dont l'estuaire est le grand perdant. En effet, aux termes l'accord de coopération pour la protection et l'approvisionnement durable des eaux et des bassins hydrographiques hispano-portugais, signé à Vilamoura en 1998 et entré en vigueur le 17 janvier 2000, l'Espagne continue d'équiper les affluents de rive gauche du Guadiana, alors que le Portugal obtient feu vert pour la construction du barrage d'Alqueva13. Les impacts et les risques naturels induits par ces aménagements immenses (le plus grand lac d'Europe est en cours de remplissage aujourd'hui, après la mise en route du barrage en février 2003) sont inquiétants pour la stabilité morphologique de tout l'estuaire. D'autres conséquences néfastes des actions sectorielles et ponctuelles de chacun des Etats retentissent sur tout l'équilibre de l'estuaire. Ainsi les effluents et les rejets des installations aquacoles de la rive portugaise causent l'extinction de la pêche aux coques dans tous les marais de la rive andalouse. Ou encore les tentatives de fixation de la ligne de côte développent en chaîne des effets catastrophiques. Ainsi, la construction de la digue de Monte Gordo, censée protéger la rive portugaise et la navigation dans l'estuaire, cause un grave déficit sédimentaire sur la marge gauche de l'estuaire externe et entraîne une très forte érosion du littoral, malheureusement juste devant les hôtels d'Isla Canela. Cette situation est si préoccupante que la mairie d'Ayamonte a tenté de construire (en pure perte) un mur anti-tempête et a fait pression pour que l'administration recharge la plage, alors que les installations touristiques ont été effectuées en illégalité avec la loi littoral (ley de costas). Enfin, le pavillon bleu d'Europe retiré à Isla Canela met au grand jour l'état insuffisant des infrastructures d'assainissement et de traitement des eaux usées des communes de l'estuaire : Ayamonte n'a pas de station d'épuration et rejette directement dans le Guadiana, tandis que celles d'Isla Cristina et d'Isla Canela sont en cours de construction.

Mais des raisons politiques, et pas seulement le constat des dommages environnementaux, expliquent l'activisme actuel autour du Guadiana. Depuis l'entrée en vigueur de la nouvelle constitution espagnole et la montée en puissance des autonomies, les centres de pouvoirs régionaux (Séville) et locaux (Faro, Huelva), s'affirment. Une nouvelle équation politique, scellée entre ces nouvelles collectivités régionales et un acteur majeur, la Communauté européenne (outil financier qui apporte en moyenne 80 % des budgets d'investissement), ouvre une nouvelle ère. Il s'agit pour ces acteurs de définir une nouvelle ligne d'action autour du fleuve.

La gestion du fleuve et de son estuaire passe d'abord par l'harmonisation des politiques d'environnement et d'aménagement des deux Etats et par une coordination institutionnelle. Une telle visée est déjà d'une complexité presque insurmontable : d'un côté le gouvernement de Séville est doté d'une légitimité politique, du pouvoir législatif, de compétences élargies, de fonds propres importants. De l'autre, l'administration d'Algarve n'est qu'un échelon déconcentré de l'Etat portugais. Les outils opérationnels et financiers des deux parties ne sont pas du même ordre (ainsi le conseil de l'environnement de la communauté autonome et la direction de l'environnement d'Algarve n'ont absolument pas les mêmes attributions en matière de politique de l'eau ou d'aménagement, comme le montre le tableau ci-dessous). Il reste alors très peu de marges de manœuvres. La Communauté européenne ne peut influer directement sur la gestion de l'eau du fleuve, qui a été traitée au plus haut niveau directement par les deux Etats. L'Europe ne peut pas non plus intervenir dans les programmes de telle ou telle administration sectorielle (comme celle concernant les pêches ou l'agriculture). Le programme Interreg, de ce fait, privilégie des entrées qui sont en dehors des compétences exclusives de tel ou tel service administratif : c'est la raison pour laquelle elle a choisi d'intervenir à travers un projet de reconquête des paysages de marais de l'estuaire.

Tableau 1 : Répartition des compétences des administrations espagnoles et portugaises autour de l'estuaire du Guadiana, d'après Carmen Moniz Sanchez La gestion intégrée des bassins hydrographiques transfrontaliers (Espagne Portugal) : opportunités et conflits : application à l'estuaire du Rio Guadiana

 

Espagne

Portugal


Ministère de l'environnement espagnol

- Plan Hydrologique national, instrument de planification et de gestion hydraulique dans tout le territoire espagnol

-Plan hydrologique de bassin Guadiana II

Instrument de planification et de gestion de ce territoire, aux deux tiers dans la province de Huelva

- Plan stratégique espagnol pour la conservation et l'utilisation rationnelle des zones humides et des écosystèmes aquatiques qui en dépendent (une adaptation de RAMSAR)

Ministère de l'environnement et de l'aménagement du territoire

-Plan national de l'eau, selon l'application du décret loi du 22 février 1994, régule le processus de planification des ressources hydriques et l'élaboration de plans de bassin hydrographique

Plan de bassin hydrographique des rivièress luso-espagnoles

Plan d'aménagement de l'ourlet côtier d'Algarve, selon décret Loi 309 93 pour réguler les usages du domaine public maritimo-terrestre : c'est un plan d'aménagement du littoral en cours d'instruction

Conseil de l'environnement, Communauté autonome d'Andalousie

Plan d'environnement d'Andalousie 1997- 2002, régit les interventions environnementales de la communauté autonome

Plan forestier andalou, approuvé en 1989

Direction régionale de l'environnement d'Algarve

Plan régional d'aménagement du territoire d'Algarve (selon la loi de 1998, une affaire d'aménagement et d'urbanisme)

Plan d'aménagement de la réserve de Vila Real de Santo Antonio (en élaboration)

Conseil des Travaux publics et des Transports d'Andalousie

Plan d'aménagement du territoire d'Andalousie en vertu de la loi du 11 janvier 1994, définit le cadre de la politique territoriale andalouse (compétitivité des territoires, cohésion sociale, etc;)

Plan subrégional de la côte occidentale de Huelva (en cours d'élaboration)

Plan spécial de protection du milieu physique (inventaire, protection et conservation des espaces naturels)

Plan directeur des infrastructures d'Andalousie 1997 2007 approuvé en 99

Ministère de l'économie, DG Tourisme

Programme national de tourisme de nature (dans les espaces protégés)

Plan régional de tourisme d'Algarve (planification sectorielle de caractère stratégique, qualité et diversification)

Conseil de l'agriculture et de la pêche de la communauté autonome d'Andalousie

Plan de modernisation du secteur halieutique andalou : ressources, structures, industries, marchés et pisciculture

Plan d'irrigation agricole d'Andalousie, (en cours d'élaboration)


Ministère de la planification

Plan stratégique des ports d'Algarve

Conseil de tourisme et des sports de la Communauté autonome

Plan général de tourisme d'Andalousie (en élaboration)



Communes

- Plan d'aménagement urbain (DGOU?)


Association des communes d'Algarve

Plan directeur municipal (PDM) régit l'utilisation du sol dans chaque commune


32. La reconquête des paysages aquatiques dans l'estuaire

La Junta de Andalucia est officiellement chef de file pour le programme Interreg, assistée de la direction régionale de l'environnement d'Algarve auxquelles se sont jointes 16 communes d'Algarve et 17 andalouses. Plutôt que de s'appuyer sur leurs propres compétences, dont on a vu qu'elles sont thématiquement fragmentées et spatialement morcelées, ces collectivités ont rédigé le programme Interreg en s'appuyant sur des textes internationaux comme la convention de l'ONU sur la protection et l'utilisation des cours d'eau transfrontaliers, sur la directive communautaire sur l'eau et sur la stratégie intégrée européenne de gestion des zones côtières. Dans ce cadre d'ensemble, l'objectif est de développer la coopération autour de la gestion de l'eau à toutes les échelles (du niveau international au degré intercommunal).

Un tel programme, trop complexe pour qu'on en énumère tous les aspects, n'est pas dénué d'ambiguïtés. Sa cohérence ne peut plus se situer au niveau de la distribution de l'eau du fleuve, puisque des accords bilatéraux ont déjà été signés. Elle est donc réduite à la promotion d'une meilleure articulation des mesures de protection et de gestion des écosystèmes et notamment des zones humides connectées à l'estuaire. Ces dernières bénéficient déjà en principe de régimes de protection réglementaire : c'est le cas, en rive droite, de la réserve naturelle implantée entre Vila Real de Santo Antonio et Castro Marim, à l'emplacement d'une vaste aire de salines presque totalement abandonnées et c'est aussi le cas, en rive gauche, du site naturel («paraje natural») des marais du Rio Carreras. Interreg donne ainsi une certaine consistance à la notion de gestion de ces deux aires protégées, et ce dans une triple optique. D'abord à travers des mesures de compensation à l'occasion de la construction du pont international. La réhumidification de 72 ha de marais sur les berges du fleuve, à Moinhos ventos, a été obtenue en compensation aux destructions de marais consécutives à cet énorme chantier. Ensuite, Interreg encourage (en subventionnant entre 70 et 80 %) des opérations de réhabilitation de marais lorsqu'ils sont encore productifs : ainsi pour la restauration des salines de Castro Marim, dont les petites digues sont abaissées pour favoriser la vocation aviaire de la réserve naturelle, et notamment l'accueil des flamants roses. Enfin, la valorisation de l'environnement est conçue comme une opération d'accompagnement à l'égard d'autres programmes structurants. Ainsi s'entend l'entretien à vocation muséographique du moulin à marée d'Isla Cristina ou encore la création de la voie cyclable (via verde) le long de la route Ayamonte - Huelva, (plus de 122 millions de PTAS, payés à 85 % par le fonds de cohésion européen). Ces opérations sont censées accompagner l'évolution du tourisme littoral dans une perspective plus culturelle et plus écologique, elles nourrissent d'ailleurs un mouvement de renaissance de la culture et des traditions de l'estuaire14. Ce dernier exemple souligne clairement une nouvelle orientation de la politique locale consistant à considérer l'image environnementale de l'estuaire du Guadiana comme un produit d'appel, prélude annoncé à une nouvelle ère de développement.

33. Protection de l'environnement versus développement d'une zone frontière : la marginalité territoriale est-elle conjurée ou entretenue par les politiques contemporaines d'environnement ?

Malgré leur caractère limité, presque dérisoire au regard des menaces qui pèsent sur l'équilibre hydrologique du Guadiana, ces programmes environnementaux marquent un changement important dans la gestion de l'estuaire. Une autre nouvelle renforce l'impression de mutation stratégique : les collectivités ont demandé officiellement à l'Unesco, lors d'une récente conférence à Séville, d'inscrire la zone littorale de Huelva à Faro en une gigantesque réserve de biosphère dont l'estuaire du Guadiana constituerait le centre. Cette initiative révèle la prise de conscience par les autorités locales du potentiel écologique de la zone et vaut comme reconnaissance des limites de leur action15. Est-ce pour autant l'indice d'un succès des écologistes, qui réclament depuis longtemps un corridor écologique pour les oiseaux migrateurs ? Certains soulignent qu'un tel «mégaparc» n'aurait rien d'un sanctuaire, vu les impacts de l'agriculture et l'ampleur des aménagements touristiques littoraux dont Isla Canela n'est qu'un exemple parmi d'autres. On retrouve ici une expression de l'instrumentalisation des politiques d'environnement au profit d'une relance de l'industrie touristique dont les procédés d'implantation restent écologiquement destructeurs. D'autres interrogent l'articulation entre les politiques d'environnement engagées dans l'estuaire du Guadiana, que l'on peut qualifier de «cosmétiques», et les stratégies de développement du territoire dans son ensemble. Ils soulignent que le programme Interreg vient «verdir» une politique régionale qui se représente toujours cette zone comme marginale, et qui l'envisage non comme un espace de développement endogène, mais comme un espace de flux. L'Andalousie et l'Etat portugais consentent en effet de très gros effort d'investissement dans le secteur des transports. On peut citer la construction du pont sur le Guadiana, l'achèvement des deux tronçons autoroutiers entre Huelva et Faro (autoroute du Ve Centenaire entre San Juan del Puerto et le Guadiana en Andalousie et ouverture de la voie directe IP 1 jusqu'à Lisbonne). On peut également noter le projet de train à grande vitesse entre l'Algarve et l'Andalousie et l'extension en cours de l'aéroport de Faro : autant de projets pour faciliter la circulation entre les deux rives, les deux régions, les deux pays. Cette vision politique qui veut transformer une frontière-fermeture en une frontière-passerelle s'accommode plutôt bien d'un marais de carte postale, elle souligne finalement pour le Guadiana la très longue continuité historique de son statut d'interstice et de marche-frontière que les Rois catholiques lui avaient assigné

Conclusion :

Quelles leçons tirer de l'étude de l'aménagement du bas Guadiana dans les quarante dernières années ? A la suite d'orientations souhaitées par de nombreux collègues espagnols, j'ai voulu donner une lecture personnelle des politiques d'aménagement à propos de ce fleuve, lecture qui n'est pas strictement descriptive ni technique, mais également historique voire culturaliste. Les décisions d'exploitation de l'eau et les programmes d'aménagement des espaces humides prennent du sens lorsqu'on les met en relation avec la lecture du territoire effectuée par les décideurs, lecture fondée à la fois sur des constats et sur des représentations. Pour le Bas Guadiana, dont les handicaps géographiques existent assurément, la lecture d'une soi-disant marginalité du territoire a justifié des décisions préjudiciables pour les écosystèmes. Or cette marge n'est pas un fait qui découle de la géographie (il n'y a pas de déterminisme) mais d'un choix véritablement politique et très profondément enraciné dans l'histoire. Aussi les hydromythes partagés par la classe politique et par les corps d'ingénieurs de l'IRYDA et de la délégation aux ouvrages hydrauliques du Ministère ont fonctionné à plein des années 1960 aux années 1990 parce qu'ils répondaient à un problème (la marginalité) et à un besoin (le fameux «développement»). La réponse à ce besoin était à la fois simple et inscrite dans la tradition séculaire du territoire : une logique d'exploitation «minière» des ressources de l'estuaire, et au premier chef de ses ressources en eau.

La politique formulée par l'alliance des régions d'Andalousie, d'Algarve et de l'Europe rompt peut-être avec les méthodes autoritaires des précédentes dictatures de la péninsule ibérique et elle change en tout cas de jargon, puisqu'elle use et abuse de la terminologie de la durabilité. Mais marque-t-elle pour autant une rupture de fond avec les logiques antérieures ? Les réponses sont discutées. L'aide européenne à la réalisation du barrage d'Alqueva soulève des interprétations très critiques de la part des chercheurs espagnols et portugais. Quant à l'estuaire, la communauté européenne a visiblement permis la réalisation de queues de projet dans les domaines de l'irrigation agricole et du tourisme, projets peu conformes aux préceptes de durabilité et d'intégration environnementale. Aujourd'hui, sous le nouveau concept d'arc atlantique sud-européen, l'Europe œuvre pour la réunification de cet estuaire international sans répondre aux vraies questions. Des voies de transport, oui, mais que peuvent échanger deux régions au même profil socio-économique ? Comment créer de la centralité dans un lieu marginal et comment faire de la centralité avec une politique d'environnement ? A quoi sert de gérer des marais qui seront bientôt rongés par une reprise d'érosion marine, si le transit sédimentaire et l'alluvionnement du fleuve sont bloqués ? Les plans et les chorèmes élaborés à Bruxelles n'y répondent pas forcément, mais permettent aux pouvoirs régionaux d'affirmer leur présence politique et d'occuper un temps le théâtre des opérations.

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1 MONIZ SANCHEZ Carmen, 1997, Modèle de gestion de l'estuaire du Guadiana, Junta de Andalucia, Consejeria de Medio Ambiente, Communauté européenne, FEDER, 108 p.

2 Document unique de programmation Interreg III 2000-2006, Coopération transfrontière Portugal - Espagne, décembre 2001, 314 pages.

3 Plus particulièrement les plans stratégiques d'aménagement que sont en Andalousie le Plan d'aménagement du territoire d'Andalousieet le Plan subrégional de la côte occidentale de Huelva (ce dernier étant en cours d'instruction) et en Algarve le Plan régional d'aménagement du territoire d'Algarve et le plan de l'ourlet côtier de Vilamoura à Vila Real de Santo Antonio (en cours également).

4 Le document de la Junta de Andalucia apporte une synthèse des évolutions morphologiques de la côte par la lecture des cartes à différentes époques depuis 1612. Voir DGOTU Direccion general de ordenacion del teritorio y urbanismo, consejeria de obras publicas y transportes, juin 1997, Reconocimiento territorial y definicion de objetivos y criterios de planificacion de la comarca del litoral occidental onubense, Junta de Andalucia, 2 tomes, Seville. Par ailleurs, OJEDA J., 1984, «La dinamica litoral reciente de la costa occidental de Andalucia, el cuaternario en Andalucia occidental», AEQUA, Monorafia 1, p. 123-132.

5 BOISSELIER Stéphane, 2001, Naissance d'une identité portugaise : la vie rurale entre Tage et Guadiana de l'Islam à la reconquête Xe au XIVe siècles, Estudios Gerais, Serie universitaria, Impresa nacional - Casa da Moeda.

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6 Juan LOPEZ MARTOS, Los problemas del agua y su gestion en el territorio andaluz, in DEL MORAL Leandro, (coord), 2002, Actas del III Congreso iberico sobre gestion y planificacion del agua, Sevilla, 13-17 novembre 2002, p. 771-787.

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7 DGOTU Direccion general de ordenacion del teritorio y urbanismo, Consejeria de obras publicas y transportes, juin 1997, Reconocimiento territorial y definicion de objetivos y criterios de planificacion de la comarca del litoral occidental onubense, Junta de Andalucia, 2 tomes, Sevilla.

8 30 % de la population active d'Isla Cristina est employée dans la pêche.

9 OJEDA RIVERA Francisco 1993, Intervenciones publicas en el litoral atlantico andaluz : effectos territoriales, Consejeria de C y de Medio Mabiente, Junta de Andalucia, Sevilla.

10 CAVACO Carminda, 1974, «Monte Gordo, aglomerado de pescadores e centro de veraneio», Finisterra, IX, 17-18, , p. 75-99.

11 Gomez LAMA LOPEZ, Manuel, PRIEGO MONTIANO Rafael, RECIO ESPEJO José Manuel, BERBEL VECINO Julio, 1994 Valoracion ambiental de los campos de golf de Andalucia, Federacion andalucia de golf, Malaga.

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13 LOBO Gonçalo, VIDEIRA Nuno, ANTUNES Paula, SANTOS Rui, GUIMARAES PEREIRA Angela, «The Alqueva project : a review of the evaluation process», Actas del III Congreso iberico sobre gestion y planificacion del agua, Sevilla, 13-17 novembre 2002, p. 76-79.

14 Catalogo de bienes de interes del entorño fronterizo del Bajo Guadiana,

15 Il existe 13 aires protégées qui s'égrènent le long du littoral de la pointe sud ouest du Portugal (la Côte du cap Saint Vincent) à Tarifa. Les plus importantes sont le parc naturel de la Ria Formosa, la réserve naturelle de Vila Real de Santo Antonio, les marais du Rio Piedras et du Rio Carreras, la lagune et la flèche du Rompido, les lagunes de Las Madres, les pinèdes de Punta Umbria, la réserve de l'Odiel, les parcs régionaux et le parc national du Coto Doñana, le parc de la baie de Cadix, les marais de Barbate Ces aires occupent les interstices des espaces urbanisés et restent, pour la plupart, sans plan de gestion.

 

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