LA POLITIQUE ALIMENTAIRE DE L'INDE :
LE BLÉ OU L'OSEILLE ?

Frédéric LANDY

Université de Paris X-Nanterre
Institut Universitaire de France
Membre associé Centre d'Etudes de l'Inde et de l'Asie du Sud

Résumé Article complet

Boutique du PDS (Pondichéry, 2001).

L'Inde exporte couramment du riz, parfois du blé ; et les stocks publics de grains ont atteint 65 millions de tonnes en 2002. Succès de la « révolution verte » des années soixante ? L'Inde, nouvelle puissance agricole ? Pourtant, un cinquième de la population demeure sous-alimenté, et l'Inde abrite la moitié des personnes souffrant de faim sur la planète. En fait, les exportations sont permises par le trop faible pouvoir d'achat des consommateurs plutôt que par des records de productivité agricole. La sécurité alimentaire ne peut être garantie par les devises des exportations, ni même par des grains pourrissant dans les entrepôts nationaux. Un ambitieux système public d'achats aux agriculteurs permet de soutenir les cours, tandis qu'à l'autre bout du circuit les grains sont revendus avec subvention aux consommateurs les plus pauvres : il couvre tout le territoire (théoriquement), y compris les campagnes. Mais il est critiqué à la fois pour son coût et son inefficacité. Alors, est-ce toute la politique alimentaire de l'Inde qu'il faut revoir ?

La famine de 1943 a sans doute fait 3 millions de morts au Bengale. Les sécheresses de 1964-66 avaient obligé l'Inde à importer deux années de suite presque 10 millions de tonnes de céréales. Qui eut dit à cette époque que l'Inde ne courait pas à la catastrophe ? Mais voilà que dès 1977, l'Inde exporte des céréales. En 2003 elle était deuxième exportateur mondial de riz, et 7ème de blé. Les stocks nationaux de grain atteignirent jusqu'à 65 millions de tonnes en 2002 - ce qui n'est pas sans causer de graves problèmes d'entreposage. Comment en est-on arrivé là ? Faut-il vraiment parler de "miracle indien" ?

1.. Autosuffisance céréalière mais insécurité alimentaire

L'Inde a accédé à l'autosuffisance céréalière nationale. Mais chacun de ces deux adjectifs a son importance, car ce pays garde une balance commerciale très déficitaire pour certains produits agricoles (oléagineux), et surtout l'autosuffisance à l'échelle du pays ne signifie nullement la satisfaction des besoins pour tous les individus, une véritable sécurité alimentaire.

Un premier indicateur est la disponibilité en grains par personne : il s'agit de la production nette à laquelle on soustrait les importations nettes1. Son évolution est positive, passant de 395 grammes de grains alimentaires par jour et par personne en 1951 à 458 g en 2000. Ce dernier chiffre avait cependant été atteint bien des années plus tôt (469 g dès 1961), et face à une courbe en dents de scie (510 g en 1991, 427 g en 2002-03), nombre d'observateurs soulignent combien la situation est décevante (Chandrasekhar, Ghosh, 2002). Ces quantités demeurent trois fois inférieures à celles de l'Europe, et représentent environ 60 % du total chinois, notamment en raison de la faible alimentation animale à laquelle en Inde seule une petite part des grains est destinée.

La disponibilité en grains n'est de toute façon qu'un indicateur parmi d'autres. Drèze et Sen (1989) soulignent l'absence de relation entre la fin des famines indiennes et la croissance de la production agricole : les famines ont commencé à se raréfier dès la première moitié du 20ème siècle, quand bien même la production par tête déclinait. La croissance démographique s'accélère alors sans pour autant qu'augmentent les pénuries – alors qu'au 19ème siècle, la faible croissance de la production n'avait point empêché la multiplication des famines. On est donc bien loin du schéma malthusien. Aujourd'hui encore, la production de produits alimentaires par tête est à peine supérieure à la fin du 19ème siècle. La fin des famines est donc due à d'autres facteurs : le développement économique général, qui permet dans une certaine mesure la diversification et la stabilité des revenus ; la fin de la subordination des cultures alimentaires par rapport aux cultures commerciales ; la baisse des prélèvements fiscaux sur l'agriculture ; le passage d'une irrigation fondée sur de simples dérivations à une autre fondée sur de véritables réservoirs (Durand-Dastès, 1982) ; mais aussi la politique alimentaire de l'État qui est l'objet de ce texte.

Encore faut-il mener de pair les approches en termes de carence calorique chronique (sous-alimentation) et les approches de type nutritionnel, plus qualitatives (malnutrition).

a. Situation ambiguë des céréales et de l'apport calorique :

Selon la NSSO2, l'apport calorique quotidien est en moyenne de 2150 kcal par tête (1999-2000) : le ratio peut paraître satisfaisant puisqu'il correspond à la norme définie par la FAO pour l'Asie du Sud. Cela dit, comme toute moyenne, ces chiffres laissent présager des situations dramatiques chez les ménages les plus pauvres. Les situations de famine réapparaissent ponctuellement, et la sous-alimentation chronique reste trop généralisée : la FAO comptait pour 1999-2001 214 millions de personnes sous-alimentées en Inde, soit 21 % de la population3. L'Inde abrite la moitié des personnes souffrant de faim sur la planète.

L'alimentation demeure fondée sur les céréales, qui constituent 65 % de l'apport en protéines et en calories. Les 40 % plus pauvres des ruraux retirent des céréales 75 % de leurs calories, pour lesquelles ils dépensent un tiers de leur budget total. En 1999, l'alimentation représente encore 46 % du budget des ménages (contre 14 % en 2001 en France). Cependant, d'après les enquêtes de consommation de la NSSO, la consommation de céréales par tête a fortement baissé entre 1972-73 et 1999-2000 : elle est passée de 175 kg par tête et par an à 147 kg, avant tout en raison d'une baisse de la consommation des céréales à petit grain (sorgho, éleusine, etc.) Elle a même baissé chez les plus pauvres, la hausse de la consommation de blé et de riz étant plus que compensée par la chute de la consommation des céréales à petit grain, ce qui fait qu'au total les 30 % les plus pauvres de la population ont un apport calorique en baisse sur les années 1990.

Les écarts spatiaux, eux, restent patents entre villes et campagnes, avec des ruraux qui consomment davantage de céréales que les citadins : mais la baisse plus forte de la consommation en blé et riz des ruraux riches (-14 %) que celle des citadins riches (-11 %) laisse présager une réduction des écarts à terme.

Comment analyser la baisse de la consommation de céréales ? On peut tout d'abord incriminer l'inflation. Le prix de gros des céréales a augmenté en valeur réelle de 33 % pendant les années 1990 (sans doute davantage encore pour les prix de détail). Il faut évoquer aussi l'urbanisation croissante, et plus généralement les changements de mode de vie qui, pour les citadins comme pour les populations mobiles, obligent à souvent manger loin de chez soi, parfois à la va vite, des plats ou des « snacks » non céréaliers. Plus positivement, une amélioration du niveau de vie chez certains, ou l'imitation des modèles alimentaires des plus riches par les plus pauvres, conduisent à une nourriture contenant moins de céréales au profit de viandes, œufs, légumes, etc.

Passer de la seule analyse en termes caloriques à une analyse plus qualitative implique d'évoquer la situation nutritionnelle en termes de protides, glucides, lipides et micro-nutriments (Dorin, 1998). Le kwashiorkor n'est plus endémique. La part des enfants souffrant de « malnutrition sévère » est passé de 15 % entre 1975-79 à 9 % en 1996-97. Mais 58 % des enfants souffrent de rachitisme. Selon la FAO, 83 % des Indiennes souffrent d'anémie pendant leur grossesse. Les lipides sont les seuls à bénéficier d'une franche hausse des apports (+38 % en 27 ans). Rappelons aussi que les céréales apportent des lipides en quantités non négligeables, ce qui fait qu'au total les besoins en acides gras essentiels seraient statistiquement couverts.

La baisse des céréales dans le bol alimentaire indien, en volume comme en pourcentage, a donc une signification ambiguë. C'est pour certains (la plupart ?) un signe d'amélioration du niveau de vie, étant donné que les éléments nutritifs apportés jadis par les céréales proviennent désormais pour une part d'autres aliments plus coûteux et valorisés. La baisse relative du poids des dépenses alimentaires dans le budget des ménages est une illustration de la loi d'Engel qui affirme qu'un accroissement des revenus entraîne une hausse moindre des dépenses alimentaires. C'est seulement à propos de ces ménages qu'on peut dire que l'Inde est entrain d'accomplir sa « transition alimentaire »4. Mais la diversification alimentaire est aussi un signe de crise chez une minorité de ménages qui doivent réduire leur portion de grains. Pour ces pauvres qui consomment moins de céréales, source de calories pourtant peu onéreuse, c'est le signe d'une crise alimentaire extrêmement sérieuse. Fruit de la révolution verte, l'autosuffisance céréalière a donc aussi pour origine la transition alimentaire et, à un degré moindre, la persistance de la malnutrition. Plus les riches sont riches, moins ils mangent de céréales. Plus les ventres des pauvres sont vides, et plus les entrepôts sont pleins.

2. Les gains de la révolution verte

L'Inde, longtemps forcée d'exporter des céréales dans le reste de l'Empire britannique, importait du riz de Birmanie à la fin de l'époque coloniale. Malgré des efforts non négligeable à partir de 1943 pour atteindre l'autosuffisance céréalière (campagne Grow more food), elle finit par tomber sous la dépendance du blé américain. Au début des années 1960, de nombreuses voix se font alors entendre en Inde pour contester les accords avec les Etats-Unis, qui depuis 1956 empêchent l'autonomie économique mais aussi politique du pays. Les mauvaises moussons de 1965 et 1966 vont précipiter les choses. La « révolution verte » est alors définitivement lancée, en Inde comme dans beaucoup d'autres pays d'Asie ou d'Amérique latine. Objectif : augmenter la productivité de la terre, c'est-à-dire produire plus par hectare. En Inde, le rendement du riz va doubler en trente ans, celui du blé tripler. Cette hausse de la productivité (avant tout céréalière) a été permise par la politique volontariste du gourvernement indien - juste quelques années après la naissance de la Politique Agricole Commune européenne, créée elle aussi pour limiter les importations et qui aura des résultats assez semblables.

Quatre piliers à cette politique : les trois premiers sont techniques. Il s'agit d'une part de semences améliorées, sélectionnées dans des instituts de recherche agronomiques internationaux et adaptés aux milieux indiens. D'autre part des engrais chimiques, dont la production est fortement augmentée grâce à des aides de l'Etat à l'industrie nationale, et dont la consommation va croître étant donné de fortes subventions. Enfin, l'irrigation : jusqu'ici, celle-ci était limitée aux étangs villageois (tanks), et à des périmètres irrigués fondés sur de grands barrages ou la dérivation de fleuves et rivières. Désormais, les puits profonds (tube wells) souvent couplés à des pompes électriques vont se multiplier - le nombre des barrages continuant quant à lui d'augmenter.

Mais le dernier pilier de la révolution verte est commercial : rien ne sert en effet d'inciter les agriculteurs à produire plus s'ils n'ont pas l'assurance de vendre à bon prix. L'Etat définit donc des prix minima pour la plupart des produits agricoles, et s'engage à acheter les grains que lui proposeront les agriculteurs à un prix fixé en début de saison. Une institution fédérale est créée à cet effet en 1965, la Food Corporation of India. Ces grains constitueront des stocks qui seront revendus, de plus en plus à prix subventionnés, par l'intermédiaire d'un réseau qui petit à petit va couvrir presque toute l'Inde, celui du Public Distribution System (PDS).

3. Le PDS : l'outil d'une politique ambitieuse

  1. Satisfaire les consommateurs aux dépens des agriculteurs, puis satisfaire tout le monde…

Son existence remonte aux débuts de la seconde guerre mondiale, quand l'Inde était encore britannique, et qu'il s'agissait de limiter la hausse des prix alimentaires à Bombay ou Calcutta, ces mégapoles si instables politiquement. Dès 1942, New Delhi bâtit un programme d'achats dans les régions à surplus et de redistribution dans les zones déficitaires, en particulier vers Calcutta : embryon du système qui perdure aujourd'hui. Mais il ne prétend pas encore à la constitution de stocks, étant donné la situation d'urgence : les grains provenant des prélèvements intérieurs ou des importations sont acheminés directement aux provinces et États nécessiteux. De plus, ce plan ne conçoit guère l'ensemble du territoire national de façon intégrée, sinon pour le blé – pour les autres céréales, on prévoit un cadre plus provincial. Il va complètement échouer à prévenir la famine du Bengale de 1943, notamment parce que l'approvisionnement de Calcutta est excessivement favorisé aux dépens de l'alimentation des campagnes, et parce que l'Etat choisit finalement une politique libérale en espérant que les lois du marché puissent suffire à rétablir l'équilibre.

Entre 1943 et 1965, le gouvernement indien est ensuite confronté à deux alternatives. Il hésite d'une part entre une politique relativement libérale laissant une place prépondérante aux acteurs du marché, et une politique bien plus directive où l'État joue un rôle majeur dans la commercialisation des grains. En situation de pénurie, il penche vers la seconde solution ; en situation de relative abondance, c'est la première qui l'emporte. Le gouvernement hésite d'autre part entre de fortes importations pour garantir les besoins alimentaires de la population, et l'obtention de grains sur le marché intérieur – ce que l'on appelle le procurement. Dans le premier cas, le risque est de soumettre à rude concurrence les agriculteurs nationaux par des grains achetés à bas prix sur le marché mondial, sans parler des problèmes d'indépendance géopolitique. Dans le second, le risque est de faire grimper les prix intérieurs, surtout si l'État est un acheteur important dans le but de constituer des stocks publics. Jusqu'à la révolution verte et l'acquisition de l'autosuffisance céréalière, l'Inde n'a jamais cesser d'importer de grandes quantités de grains. Mais elle n'a jamais cessé non plus d'acheter sur le marché intérieur par le procurement.

Graphique 1. Achats de grains par l'Etat, redistribution publique et importations

Dans ces deux cas cependant, l'agriculteur indien a tendance à être considéré comme la « vache à lait » qui permet de nourrir le monde des villes. C'est là la différence majeure avec la période de la révolution verte qui va suivre : la plupart des outils de la future politique alimentaire sont en place dès les années 1940, mais ce qui manque alors est une volonté véritable de favoriser la modernisation de l'agriculture par une politique de prix et de débouchés garantis.

Contrairement à ce qui est présent dans la littérature, il faut distinguer l'alternative procurement/importations de l'alternative entre une politique favorisant les agriculteurs (par le soutien des prix) et une politique favorisant les consommateurs (par des importations bon marché). Le cas indien correspond mal à ce « dilemme alimentaire » (Padilla, 1996), et encore moins à une opposition entre villes et campagnes. D'une part parce que le procurement s'est fait les premiers temps sous la forme le plus souvent de taxation, à un prix inférieur au marché. Et d'autre part parce que la majorité des agriculteurs sont des acheteurs nets sur le marché, vu la petite taille de leur exploitation. Si l'on additionne les quatre cinquièmes des propriétaires agricoles qui ont des exploitations trop petites pour ne pas compléter leur alimentation en grains par des achats, les ouvriers agricoles sans terre (environ 15 % des agriculteurs), et les ruraux non agricoles (27 % en 2001), on arrive à près des deux tiers de la population des campagnes qui pâtissent d'une hausse des prix agricoles et d'une « amélioration des termes de l'échange » entre agriculture et industrie (Landy, 1999).

L'objectif est longtemps de maintenir les prix agricoles à la baisse. En cela, le système fonctionne au détriment des agriculteurs, du moins de ceux qui vendent des surplus sur le marché. Pendant les trois premiers Plans quinquennaux, jusqu'en 1966, l'Inde avait ainsi plutôt privilégié le consommateur (et les intérêts du capital industriel). Le PDS, destiné à satisfaire le monde des villes et à y prévenir toute agitation, était un outil politique au moins autant qu'un outil de sécurité alimentaire. Avec la révolution verte se multiplient de nouveaux capitalistes, cette fois dans le secteur agricole. Frankel (1978) a montré combien le souci nouveau, dans les années 1960, d'assurer des prix décents aux agriculteurs correspondait à l'ascension politique d'une bourgeoisie agraire. Au niveau des Etats comme de l'Union, les gouvernements ne sont plus systématiquement réélus, et l'alternance politique devient presque la règle : aussi devient-il urgent pour le parti au pouvoir de renforcer sa légitimité en développant des initiatives favorisant le maximum d'électeurs. Alors un virage est négocié : non que cette fois le consommateur devienne défavorisé par rapport au producteur ; mais l'Inde se refuse à choisir entre les deux : elle opte pour un double soutien à l'agriculteur et au consommateur, ce que le Foodgrains Policy Committee de 1966 appellera une « politique alimentaire intégrée ». Les prix agricoles vont désormais, au moins pendant quelques années, devenir supérieurs aux cours mondiaux, grâce aux achats par l'Etat. Le procurement va correspondre à des opérations de soutien des prix, et non plus à des prélèvements plus ou moins forcés.

  1. La segmentation et les barrières intérieures au nom de l'intégration territoriale

A cette balance socio-économique, entre producteurs et consommateurs, s'ajoute une autre, d'essence spatiale : pratiquer une péréquation entre zones à surplus et zones déficitaires.

Au nom de l'intégration nationale par des flux de grains, c'est toute une histoire de la segmentation qui débute. Une véritable partition du marché intérieur est sinon créée, du moins renforcée. Des « zones alimentaires » (food zones) grandes comme un ou plusieurs Etats sont définies les années de pénurie par des frontières étanches, pour le blé ou le riz. Sauf permission expresse de New Delhi, obligation est faite au grain produit à l'intérieur d'une zone d'y être aussi vendu. Le système avait de nombreux effets pervers, voire contraires à ceux recherchés : les barrières découragent la production dans les zones excédentaires, les différences inter-régionales de prix augmentent, la corruption et la contrebande entre les zones aggravent la situation, le commerce privé ne peut fonctionner, les relations entre « le Centre » (appellation indienne du gouvernement fédéral) et les États sont soumises à rude épreuve... Les « zones alimentaires » survivent pourtant aux débuts de la révolution verte jusqu'en 1977, ainsi que (jusqu'à aujourd'hui) des barrières plus ou moins temporaires propres à certains États et certains produits afin d'en faciliter le procurement. Ce n'est qu'à partir de 1976, soit plus de dix ans après les débuts de la révolution verte, qu'on entre dans la période qui dure encore aujourd'hui, caractérisée par des problèmes de gestion de l'abondance plutôt que de la pénurie.

Pour effectuer le transport inter-régional, la FCI se repose avant tout sur le dense réseau ferré, héritage britannique plutôt bien entretenu ensuite. Un sac de grain parcourt en moyenne 1500 km entre la zone d'achat au paysan et le lieu de revente finale. Il faut par exemple 6 à 7 jours pour aller du Punjab au Kerala, dans des trains directs (sans transbordement), mais qui parcourent jusqu'à 3 500 km pour franchir ce qui ne fait que 2100 km à vol d'oiseau.

La double carte 1 montre la prépondérance du Punjab pour l'approvisionnement national en riz comme en blé. Sans le Punjab, c'est tout l'édifice alimentaire qui s'écroule. (On comprend qu'Indira Gandhi y ait perdu la vie, assassinée en 1984 par des indépendantistes sikhs punjabi…). La carte du riz montre cependant un certain étalement des zones d'origine, marqué par l'émergence d'un autre pôle, méridional celui-ci : l'Andhra Pradesh et ses deltas.

Carte 1 : Les transports de blé et de riz par la FCI (1999-2000)

c. La machinerie alimentaire

L'État fédéral définit le prix de vente au consommateur du PDS pour chaque produit, voire pour chaque qualité de riz. A l'origine, ce prix n'est guère, voire pas du tout subventionné. Progressivement cependant après 1965, en raison de la croissance des stocks publics à écouler autant que pour de véritables préoccupations sociales, les produits distribués se trouvent systématiquement subventionnés. Il ne s'agit cependant point là du prix final : l'État provincial en effet peut fort bien ajouter sa propre subvention, ou au contraire inclure des taxes et ses propres frais de gestion dans le prix accordé au consommateur. En effet, s'il est de la responsabilité du gouvernement central de réaliser le procurement et de les transporter jusqu'aux entrepôts fédéraux, il est du ressort des États de faire transiter les grains depuis ces entrepôts jusqu'aux consommateurs finaux, via leur Département de l'Alimentation et de l'Approvisionnement Public.

Ce système de subventions à deux étages (Centre – États) se retrouve à un degré moindre dans les produits vendus. Le PDS propose avant tout blé, riz, huiles alimentaires et pétrole lampant (kerosene). Dans certains États et à certaines saisons, d'autres produits peuvent être éventuellement distribués (charbon, vêtements…). Les autres céréales ne sont presque jamais disponibles : les quantités achetées aux agriculteurs sont beaucoup trop réduites, et celles-ci ne traversent pas les frontières des États.

La révolution verte sera un facteur de développement du PDS étant donné qu'un des gains des moteurs de productivité agricole consiste dans les achats de l'État : ces achats, il faut bien les écouler ensuite. Aussi le PDS est-il à vocation productive et économique, au moins autant qu'à vocation caritative et sociale. A l'origine, avant tout du blé était proposé, en partie importé ; de plus en plus, c'est du blé produit en Inde qui va fournir l'essentiel puis la totalité des ventes ; du riz va à son tour être régulièrement proposé à la distribution, quand la production nationale devient suffisante. De temporaire et urbain, le PDS devient à vocation permanente et universelle.

Dès janvier 1947, 160 millions de personnes bénéficiaient officiellement de distribution publique (Chopra, 1988). Dans les provinces et Etats de Madras, Bombay, Travancore, Cochin et Mysore, les zones rurales étaient également desservies. A l'indépendance de 1947, 54 millions de citadins, soit la quasi-totalité de la population urbaine, se trouvaient sous le système du statutory rationing : le marché libre des produits de base était supprimé, les détenteurs de carte de rationnement ne pouvaient acheter du grain que dans les ration shops ; les villes étaient entièrement coupées de leur arrière-pays à part les mouvements gérés par l'administration. L'État prenait la responsabilité de nourrir la population. Il existait cependant une autre forme de distribution subventionnée, qui, elle, fonctionnait en parallèle au marché libre, le non-statutory rationing (Knight, 1954). Les vivres distribués ne bénéficiaient de subvention que lorsque le gouvernement voulait impérativement que baissent les prix du marché. C'est cette dernière forme qui va progressivement s'étendre, le rationnement obligatoire disparaissant finalement au cours des années 1980.

Les quantités distribuées par tête ont donc fortement augmenté, de 12 kg en 1963 à 17 kg en moyenne 1973+1974, 22 kg en 1988+1989 – pour retomber au début du 21ème siècle (7 kg en moyenne 2000-02). Mais il faut ajouter au moins trois autres utilisations des grains :

- les grains de la FCI distribués au titre des emplois de type «Nourriture contre Travail». Le programme Food for Work fut introduit en 1977, avec un triple objectif : donner du travail aux pauvres, créer ainsi des infrastructures de développement, mais aussi, beaucoup plus officieusement, écouler les stocks de blé qui commençaient à s'accumuler. Le salaire est en effet donné en partie en nature, avec un taux de subvention supérieur à celui du PDS. Lors de la sécheresse de 1987, l'emploi culmina à 6,6 millions de personnes par jour dans des travaux d'intérêt général, et l'on peut dire avec Drèze et Sen (1989) que ce programme fut l'outil majeur qui permit d'éviter la famine. Selon eux, son rôle est encore plus important pour la création de revenu que le PDS, qui a davantage un rôle de stabilisation des prix.

- les distributions conjoncturelles comme en cas de catastrophe. Lors de la sécheresse de 2003, le gouvernement d'Andhra Pradesh offrait à 1,6 million de familles 10 kg mensuels de riz gratuit pendant trois mois, et promettait 1 500 camions de foin vers les zones à sévère déficit fourrager. La sécheresse permit à New Delhi de se débarrasser de 7 millions de tonnes de grains en 2002-03…

- le repas gratuit à l'école (Mid-day meals) : « Inventé » avec l'aide de CARE par le Tamil Nadu en 1957, ce programme avait été étendu à l'Inde entière par New Delhi en 1995, mais le Centre ne donnait aux États, gratuitement, que des produits alimentaires non cuits, ce qui n'était pas assez pour inciter les États les plus pauvres ou désorganisés à mettre en œuvre pour de bon la formule. Le repas scolaire ne fut véritablement rendu obligatoire que depuis le jugement de la Cour Suprême de 2001. Les premiers résultats semblent être très prometteurs. Drèze et Goyal (2003) annoncent pour les Chattisgarh, Karnataka et Rajasthan, une augmentation de 15 % des élèves inscrits, en particulier des filles, et une amélioration de la nutrition des élèves les plus pauvres, auquel est ainsi garanti le repas de midi. Les préjugés de caste et de classe peuvent aussi être réduits par cette commensalité. Certains observateurs prévoient même une baisse à terme de la fécondité, étant donné que la scolarisation empêche de considérer les enfants comme une source de revenu (ils ne peuvent plus travailler) et que cette meilleure alimentation réduira la mortalité juvénile.

4. L'actuelle remise en cause du système

Les critiques fusent de toutes parts, « de droite » comme « de gauche ».

- Pour des raisons financières tout d'abord : l'Etat subventionne l'agriculture et le PDS, ce qui pèse lourd pour le budget d'un pays pauvre. Pour le procurement, si l'on estime qu'environ 40 % de la production de céréales est commercialisée, l'État en est arrivé à acheter presque la moitié des tonnages mis sur le marché. Les bailleurs de fonds internationaux, FMI et Banque Mondiale, ainsi que l'OMC, voient d'un mauvais œil ce fardeau financier et incitent l'Inde à le réduire.

Car à son échelle l'Inde contribue à la « distorsion » des prix mondiaux. Second exportateur mondial de riz avec 8 millions de tonnes, elle accorde des subventions aux traders (ceux-ci certaines années peuvent acheter le grain au prix concédé aux ménages indiens les plus pauvres). On peut de toute façon trouver scandaleux que l'Inde subventionne ainsi les consommateurs étrangers au lieu de davantage aider ses propres citoyens. La nécessité d'une politique véritablement de long terme est criante. Or, tout se passe comme si l'Inde était désormais entrée dans des cycles, plus ou moins articulés sur l'évolution des prix mondiaux, et balisés par des périodes de stocks abondants avec exportation qui succèdent à des périodes de pénuries relatives et d'importations de sécurité (la dernière eut lieu en 1997). Dans le premier cas, l'Inde subventionne les consommateurs de viande blanche des pays développés ou des consommateurs de céréales des pays pauvres ; dans le second, elle importe à prix parfois élevé ces mêmes grains dont elle ne savait que faire quelques mois plus tôt. En tous les cas, les exportations de céréales ne peuvent pas représenter le but d'une politique digne de ce nom, même si certains économistes libéraux avaient pu le prôner au début des années 1990.

- Pour des raisons sociales ensuite : le PDS ne couvre pas toute la population pauvre, loin s'en faut, et bien des riches profitent de produits subventionnés. En 1997, New Delhi s'est décidé à mettre en place ce qui existait déjà dans certains États : une sélection socio-économique de la clientèle du PDS. Le Targeted PDS («PDS focalisé») permet aux ménages en dessous du seuil de pauvreté (below poverty line, BPL) de bénéficier de 10 kg de grains par mois à 3,50 roupies le kilo de riz et 2,50 Rs le kilo de blé : c'est ce qu'en France on appellerait « une prestation sous condition de ressources ». Le quota passera progressivement à 35 kg en 2002 vu les stocks disponibles5. En revanche, les ménages au dessus du seuil de pauvreté (APL) n'auront droit qu'à des prix peu intéressants, définis même comme égaux au prix de revient en 2000-01, ce qui les exclut de fait du système étant donné le trop faible rapport qualité-prix des produits du PDS.

La situation actuelle a ceci de particulier que même quand le PDS n'était pas « fléché », bien des ménages n'y avaient pas accès. Selon Ahluwalia (1991), les quatre déciles les plus pauvres (40 % des ménages indiens) achetaient moins de 50 % des grains vendus par le PDS. Un rapport de Tata Economic Consultancy Services pour le Parlement estimait pour 1997 que 31 % du riz et 36 % du blé n'atteignaient pas les bénéficiaires officiellement prévus, du fait généralement de fraudes6. La proportion atteignait les 50 % dans les États du nord-est, en Orissa, au Bihar, bref, dans les Etats qui justement sont les pauvres.

Il n'y a en réalité aucune corrélation entre la dépendance envers le PDS et la pauvreté de la population ou le caractère déficitaire de l'État. Si l'on s'intéresse au cas du riz, nourriture de base du sud de l'Inde, des littoraux et du nord-est, on observe les distorsions suivantes pour quelques Etats (tableau 1).

Tableau 1 : Pauvreté et achats de riz dans les Etats consommateurs traditionnels (1999-2000)


Population sous le seuil de pauvreté

Quantité achetée au PDS par ménage

% des ménages ruraux achetant riz ou blé au PDS

% des ménages urbains achetant riz ou blé au PDS

Bihar

42.6 %

0.6 kg/mois

5.4 %

1.0 %

West Bengal

27.0 %

2.0 kg/mois

17.5 %

5.0 %

Tamil Nadu

21.1 %

12.8 kg/mois

75.2 %

27.6 %

Kerala

12.7 %

19.0 kg/mois

37.1 %

47.6 %

Inde

26.1 %

4.1 kg/mois

32.4 %

10.4 %

Source : Planning Commission et NSSO

La carte 2 montre ainsi que les Etats du sud et du nord-est ont un PDS globalement plus efficace qu'au nord. Les administrations et les gouvernements y ont, particulièrement depuis les années 1980, bâti une dense infrastructure de boutiques à prix réduits. Là bas, le PDS est un puissant enjeu politique et électoral (Mooij, 1999). Encore les chiffres du Kerala ne reflètent-ils pas la réalité de la distribution publique, puisqu'il existe dans cet Etat (souvent gouverné par le parti communiste) un circuit parallèle à celui de la FCI. Le contraste est net avec le nord de l'Inde. Que les ventes du PDS au Punjab et en Haryana soient négligeables est assurément logique, étant donné que la surproduction locale rend les prix du marché très attractifs pour les consommateurs. Mais les faibles achats du Bihar ou du Rajasthan, voire de l'Orissa, Etats globalement pauvres, n'ont point cette excuse. Si des États comportant une forte proportion de miséreux utilisent peu le PDS, c'est simplement un signe de leur pauvreté, étant donné que les déficiences de l'administration et des infrastructures ne permettent pas de distribuer convenablement le grain. Le PDS joue alors un peu le rôle d'un cautère sur une jambe de bois, illustrant ainsi le cercle vicieux de bien des programmes de développement : c'est là où ils sont le plus nécessaire qu'ils fonctionnent le moins bien.

Carte 2 : Achats publics de grain (procurement), redistributions fédérales aux Etats (allocation) et achats des ménages au PDS (offtake)

En changeant d'échelle, les inégalités en termes de distribution n'en sont pas moins patentes. Combien de villages isolés mal desservis dans des Etats qui globalement peuvent pourtant paraître satisfaisants ? A Dharavi, « le plus grand bidonville d'Asie » qui, à Mumbai, contient entre plus de 500 000 habitants, on ne comptait en septembre 2003 que 128 cartes de rationnement7.

Certaines familles possèdent plusieurs cartes (et revendent sur le marché libre), mais d'autres aucune. Un autre obstacle est la disposition de numéraire au moment de la possibilité d'achat : que, les jours où la FPS est ouverte et achalandée, les ménages aient la possibilité financière d'acheter leur ration de tout un mois se révèle parfois une gageure pour des familles habituées à vivre au jour le jour. Apparaît alors une lacune majeure du système alimentaire indien : malgré les subventions, il agit sur l'offre plus que sur la demande, sur la disponibilité physique plus que sur la disponibilité économique. Arrivant en aval, intervenant pour ainsi dire trop tard, il augmente insuffisamment le pouvoir d'achat des pauvres. Le PDS demeure efficace avant tout par la disponibilité accrue de grains qu'il propose : en cela, il correspond aux logiques qui ont présidé à sa naissance, façonnées lors des années de pénurie. Mais il est beaucoup moins légitime en cette période post-révolution verte, où le problème s'est déplacé – dans la plupart des régions au moins – vers la question de la demande et d'un pouvoir d'achat minimum, garanti et régulier.

- Pour des raisons de politique fédérale : Avant les années 1970, bien des chief ministers faisaient tout pour livrer le moins possible de grains au central pool afin de ne pas engendrer une pénurie dans leur propre État. Le problème sera résolu une fois l'autosuffisance atteinte : les États trouveront alors bien plus confortable de compter sur les stocks centraux plutôt que d'assurer seuls leur ravitaillement. Désormais, les Etats où le PDS joue un rôle important, en particulier ceux du Sud, tendent à sur-subventionner la distribution, quitte à aggraver la banqueroute budgétaire qu'ils connaissent presque tous. Le gouvernement fédéral peste, tempête – mais le plus souvent passe l' éponge et renfloue les caisse des Etats, surtout s'ils sont de la même couleur politique que le parti au pouvoir à Delhi.

- Pour des raisons écologiques enfin : Au temps où le procurement était un moyen d'assurer avant tout des stocks de sécurité, il pouvait être mis en œuvre sur des régions limitées pour peu que celles-ci disposent d'importants surplus. Mais depuis que le procurement correspond avant tout à des opérations de soutien des prix, l'État devrait pouvoir être théoriquement capable d'intervenir en tout point du territoire national pour peu qu'il y ait un risque déflationniste. Le nouveau procurement devrait donc être ubiquiste et non concentré spatialement. Pourtant, c'est tout le contraire qui se passe : aujourd'hui, le procurement se limite à quelques États étant donné les gains de productivité que ceux-ci ont connu et le degré de saturation des stocks publics. Dès lors, ce sont des régions entières de l'Inde qui ne sont pas couvertes par la garantie officielle de soutien des prix. Bien des cultures (mils, lentilles) ne bénéficient nullement d'achats de l'Etat et donc de soutien des prix et de distribution, alors qu'elles sont fondamentales pour l'alimentation en régions non irriguées. La substitution du blé et du riz y a des conséquences nutritionnelles déplorables, ces céréales étant moins riches que celles à petits grains. L'impact négatif sur la biodiversité locale est également notable, bien des variétés traditionnellement cultivées ayant tendance à disparaître. Malgré des efforts au cours des années 1970-80 notamment, l'Etat n'est donc pas parvenu à réduire les inégalités entre cultures et entre régions : le cœur de la péninsule, semi-aride, reste désavantagé par rapport à l'amont de la plaine du Gange (Punjab). Il est vrai que ces inégalités remontent en fait à des temps bien plus anciens qu'à la révolution verte.

Or, dans certains districts du Punjab, la productivité de la terre stagne, voire décline. Les maladies résistent aux pesticides, la réponse aux engrais chimiques se réduit. Surtout, les nappes phréatiques, épuisées par les puits trop nombreux, ont leur niveau qui baisse dangereusement. La faute à la multiplication excessive des forages, la faute à la législation (l'eau appartient à tous et à personne), la faute aux déficiences du secteur électrique (l'électricité est très subventionnée voire gratuite pour l'irrigation, ce qui entraîne des gaspillages d'autant plus dommageables que les coupures de courant sont très nombreuses). Les achats de riz par l'Etat sont des incitations à cette culture véritablement contre nature en zone semi-aride. Une diversification agricole est nécessaire dans ces bastions de la révolution verte qui menacent ruine.

4. Et pourtant il tourne…

Malgré les pressions de tous horizons, alors même qu'à part la Chine tous les pays du monde qui possédaient un système comparable l'ont largement démantelé, le PDS n'apparaît pas devoir bientôt disparaître. En premier lieu, le PDS représente un alibi de l'Etat face au maintien de la pauvreté. C'est la preuve de son combat, et il n'est pas prêt à supprimer ce que certains considèrent pourtant comme une simple feuille de vigne, masquant mal l'option pour la libéralisation économique et l'entrée dans la mondialisation choisie par l'Inde depuis la fin des années 1980.

Moins cyniquement, il faut mentionner que pour limité qu'il soit, l'impact du PDS n'est pas négligeable pour les pauvres, du moins dans les Etats où il fonctionne le moins mal. Avec en moyenne nationale seulement un kilo de céréales acheté par tête et par mois, les ménages pauvres parviennent à économiser jusqu'à 7 % de leurs dépenses totales (cas du Tamil Nadu). Le maintien et le renforcement du PDS sont ardemment souhaités par les pauvres. Or, ce sont eux dont le taux de participation est le plus élevé aux élections…

Des raisons géopolitiques doivent être aussi soulignées. Dans une Inde amputée à l'Indépendance de 1947, dont bien des territoires menacent de faire sécession (Cachemire), dont bien des « communautés » ont un statut contesté par d'autres, l'unité nationale demeure un mot d'ordre fondamental. Or cette unité ne passe pas que par les peuples et les cultures, mais aussi par le territoire. Il s'agit de relier entre eux les quatre coins du pays par des flux de grains, de sucre, d'huile, et de relier ainsi le Punjab au Kérala, l'est à l'ouest, au sein d'un espace national fondamentalement intégré. D'où cet impressionnant réseau de transport, avant tout ferroviaire, qui sert de support au PDS. D'où ces livraisons importantes du PDS aux Etats fragiles géopolitiquement, marges du territoire qu'il faut à tout prix se concilier (carte 2). L'idéal de péréquation, d'uniformisation, et surtout d'intégration par la circulation des grains est demeuré vivant depuis l'Indépendance.

Ne va-t-il pas déclinant cependant ? On peut penser que la tendance est à une certaine libéralisation du système. Le secteur privé nul doute sera davantage impliqué dans la circulation et le stockage des grains. Surtout, un autre mouvement se dessine pour l'heure, en faveur d'un rôle accru des Etats provinciaux, au risque de reléguer au second plan le souci d'intégration nationale. C'est ainsi que des pratiques longtemps dénigrées par New Delhi sont désormais encouragées :

a. Les pratiques de sur-subvention par certains États, qui risquaient de réduire l'approvisionnement des autres régions de l'Inde ? Elles sont désormais comme autant de moyens par New Delhi de se décharger d'une part du fardeau budgétaire sur les États.

b. Le respect de la solidarité nationale pour le procurement, les réprimandes aux États qui souhaitaient garder leurs propres stocks ? En 2003, le Gujarat, le Jammu & Cachemire et le Tamil Nadu n'autorisaient pas le procurement fédéral dans leurs frontières. Mais la FCI n'en est plus forcément fâchée. Désormais l'heure est officiellement au « procurement décentralisé ». Contre une subvention fédérale prédéterminée, l'État provincial se charge d'assurer le procurement : une stratégie mise en œuvre depuis longtemps par le Tamil Nadu, qui devient le modèle national. Seuls les éventuels excédents de l'Etat provincial par rapport aux besoins de son PDS sont transférés aux stocks fédéraux. Les éventuels déficits en grain seront comblés par la FCI. L'objectif général est que le Centre se contente d'assurer des stocks de sécurité nationaux et de fournir les États qui en font la demande. La FCI en verra son budget allégé, et puisque presque tous les États ont des zones déficitaires voisinant avec des zones excédentaires, une telle décentralisation pourrait assurer une meilleure efficacité de la logistique en limitant les distances de transport. Plus que des grains, ce sont des roupies qui doivent désormais circuler entre le Centre et les États.

Mais rares sont les États qui ont accepté ce système lancé par New Delhi à partir de 1997-98 : en situation d'abondance, il est bien plus tentant pour eux de se faire livrer par la FCI. D'un point de vue strictement géographique, on peut aussi se demander s'il est possible de compenser des inégalités spatiales si tout est décentralisé…

D'où une décentralisation progressive du système : au decentralised procurement dans le cas des achats publics est censé désormais répondre, dans le cas de la distribution, un PDS géré en zone rurale par le conseil municipal. Depuis 1993 en effet, la Constitution cite ce secteur comme de sa responsabilité; c'est ce même panchayat qui doit établir la liste des ménages sous le seuil de pauvreté ; partout des «comités de vigilance» locaux doivent veiller au bon fonctionnement de la distribution. On rencontre certes les limites de toute décentralisation au monde : à donner plus de pouvoir aux populations locales, on en donne forcément davantage aux élites, sans que les dominés aient toujours plus d'autonomie, parfois bien au contraire. Il reste que là réside sans doute une part de la solution : des critères locaux de sélection des bénéficiaires, un meilleur couplage sur place avec les programmes Nourriture contre travail, un procurement occasionnel de céréales à petits grains, autant d'initiatives prises dans le cadre municipal ou de la petite région qui permettraient de mieux faire fonctionner le PDS ou de lui trouver des alternatives (Krishnaji, Krishnan éd., 2000). Le système pourrait y gagner un surcroît de légitimité et d'efficacité. Mais ce n'est que lorsqu'il aura disparu que l'Inde aura vraiment gagné le défit alimentaire.

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SITES INTERNET

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  • Statistiques agricoles : http://agricoop.nic.in

  • National Sample Survey Organisation : http://mospi.nic.in

  • International Food Policy Research Institute (nombreuses publications sur l'Inde, gratuites): www.ifpri.org

Presse :


1 Les importations nettes sont les importations moins les exportations. La production nette est la production totale moins ce qui est gardé comme semences, les pertes et la nourriture animale.

2 National Sample Survey Organisation, l'équivalent approximatif de l'INSEE français.

3 Etat de l'insécurité alimentaire dans le monde 2003 (ftp://ftp.fao.org/docrep/fao/006/j0083e/j0083e00.pdf).

4 Ce que l'on appelle la « transition alimentaire » se compose de deux phases dans la modification des régimes alimentaires : un accroissement de la consommation de produits végétaux quand la hausse du revenu permet davantage de calories ; puis une forte augmentation de la consommation de graisses d'origine animale aux dépens notamment des céréales. Obésité et maladies cardio-vasculaires en sont alors la marque.

5 Un ménage de taille standard de 5 personnes consomme 55 kg de céréales par mois si, selon la norme de l'Indian Council of Medical Research, un individu consomme 330 g par jour. Les quotas du PDS satisferaient alors 64 % des besoins du ménage... si les 35 kg étaient effectivement distribués.

6 …et 23 % du sucre, 55 % des huiles alimentaires (Department of Food, Annual Report 2000-01).

7 Frontline, 12 mars 2004, p.6.

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