LE DROIT └ L'ALIMENTATION

UN COMBAT DES ╔TATS, DES OIG
ET DES ONG SUR PLUSIEURS FRONTS

Jean Mayer

Membre de la commission internationale d'Amnesty International (section française),
Ancien fonctionnaire du Bureau international du Travail,
Ancien expert/consultant de la FAO et du PAM,
Rapporteur de l'ONU à la Conférence mondiale sur les droits de l'homme (Vienne,1993)

Résumé Article complet

Introduction

1. « L'histoire des hommes n'a jamais été que l'histoire de leur faim » a dit Jean Guéhenno. Aujourd'hui encore, 840 millions d'affamés et de mal nourris, dont 300 millions à l'âge scolaire, une quarantaine de conflits armés déplaçant des milliers de victimes privées de subsistance, une planète apparemment incapable de nourrir les six - et bientôt neuf – milliards de bouches : tels sont les défis majeurs que devra aborder ce colloque, quelles que soient notre discipline propre et notre expérience spécifique.

2. Une telle interdisciplinarité est bienvenue. De longue date, aux côtés de la géographie, nombre de sciences se sont portées au chevet de l'alimentation : de l'agronomie à la climatologie, de la chimie à la biotechnique, de la démographie à la médecine, de l'anthropologie à la sociologie, de la micro-économie au commerce international. Je vous remercie de m'avoir invité à présenter le rôle de la science juridique, qui me paraît pouvoir contribuer à fédérer et à intégrer, par son concept de droit à l'alimentation, l'apport de chacune de vos sciences. Mon exposé s'articulera en trois parties : les normes internationales en la matière, suivies du rôle respectif des Etats, des organisations intergouvernementales (OIG) et non-gouvernementales (ONG). Je me permettrai de dépasser ainsi le cadre de notre table ronde, qui n'évoque que l'action des ONG humanitaires.

Les normes internationales en matière d'alimentation

3. Par normes internationales, on entend les traités – Pactes, conventions, protocoles – que la communauté des Etats se donne, et que ceux-ci décident librement d'appliquer, afin que soit assurée à tout être humain la satisfaction du premier de ses besoins essentiels, celui de vivre et de survivre. Si ce besoin a été relevé tout au long de l'histoire, ce n'est que récemment qu'il a été formellement reconnu et consacré par le droit international, l'universalité du besoin conduisant immanquablement à l'universalité de la norme internationale.


4. Certes, il peut exister un droit national, régissant les rapports de l'homme à la terre et généralement basé sur la coutume pour régler des situations variant d'un pays et d'une société à l'autre, comme par exemple les régimes fonciers et successoraux ou encore les droits d'usage et de passage. Toutefois seule la loi internationale est à même de dégager les tenants et aboutissants du droit de s'alimenter. D'ailleurs l'impulsion législative vient rarement des seuls Etats et les contextes nationaux apparemment les plus ouverts ont omis de mentionner ce droit. En France la montée des doléances des provinces affamées n'a pas débouché en 1789 sur l'inscription dans la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen d'un engagement d'améliorer leur sort. Depuis lors et jusqu'à nos jours, rares sont les Constitutions à avoir, à l'instar de l'Iran (1980) et l'Afrique du Sud (1996), expressément inclus le droit à l'alimentation.

 

5. D'où l'importance – et le mérite – du législateur international, en l'occurrence l'ONU (1945) et l'OIT (1919), seules organisations habilitées à produire des normes (1) parmi la trentaine d'OIG formant partie de ce qu'il est convenu d'appeler la famille des Nations Unies. Il est à noter que l'OIT – dont le Bureau international du Travail (BIT) est le secrétariat permanent – est la seule organisation ayant une structure tripartite – les représentants des gouvernements, des employeurs et des travailleurs y participent -, ce consensus nécessaire à l'adoption de toute convention étant évidemment un atout pour l'adhésion des forces sociales aux modifications qui s'imposent au plan national, une fois ce texte ratifié par leur pays.


6. C'est essentiellement à l'ONU que l'on doit les avancées les plus décisives en raison de sa position unique en matière d'éthique des relations internationales. Si la Charte fondant

l'ONU en 1945 (2) se borne à faire dépendre la stabilité des relations pacifiques entre les peuples du relèvement des niveaux de vie ( art. 55) , la Déclaration universelle des droits de l'homme de 1948 précisera le droit de « toute personne à un niveau suffisant pour assurer sa santé, son bien-être et ceux de sa famille, notamment pour l'alimentation » (art. 25) (3). Il s'agit ici d'un écho prolongé d'une recommandation du Président Roosevelt, insistant dès 1941 sur la nécessité d'inscrire la libération de la faim parmi les quatre libertés fondamentales de l'être humain, à côté de la liberté de conscience, de la liberté d'expression et du droit à la sécurité. Cette Déclaration n'ayant pas de valeur contraignante, un Pacte des droits économiques, sociaux et culturels fut soumis en 1966 aux Etats membres et adopté à l'unanimité, comportant notamment le « droit de toute personne à une nourriture suffisante » (art.11) (4). Ce Pacte entra en vigueur en 1976, à la 35ème ratification, devenant ainsi contraignant pour les 148 Etats membres ( soit 77% du total des 191 membres ) qui l'ont ratifié à ce jour, les obligeant à transposer cette norme dans leur législation et leur pratique nationales. Le nombre de ratifications et la mise en conformité des législations qu'elles entraînèrent confirment bien évidemment le bien-fondé et l'universalité du Pacte.


7. Ce droit à l'alimentation étant reconnu dans son principe même, il importe à présent d'examiner ses tenants et aboutissants selon la logique de son processus et de dégager des sous-ensembles, auxquels devront correspondre d'autres normes, plus précises et plus opérationnelles.


(a) Tout adulte, dans quelque société que ce soit, doit pouvoir obtenir sa nourriture soit par sa propre production ( souvent en auto-subsistance ) soit en achetant ses aliments grâce au revenu tiré de son activité, agricole ou non. En d'autres termes, le besoin alimentaire ne peut être satisfait que par une activité, exercée dans un secteur quelconque. L'existence, selon l'OIT, d'un nombre de 600 millions de chômeurs et de sous-employés renforce l'idée que le droit au travail accompagne étroitement le droit à l'alimentation . Ce droit au travail figure au Pacte déjà cité ( art.6), et fait surtout l'objet d'une convention de l'OIT, très complète, sur l'emploi ( n°122, 1964 ) (5), bien que de caractère promotionnel , en ce sens que l'Etat a en la matière une obligation de moyens – mesurée au sérieux de ses efforts – et non de résultat. Si le travail est salarié, une autre convention de l'OIT sur les salaires minima ( n°131, 1970 ) édicte que ceux-ci doivent « tenir compte des besoins alimentaires des travailleurs et de leur famille ».

L'OIT apporte par ailleurs trois restrictions majeures quant à la nature du travail proposé : celui-ci ne doit pas être forcé ( conventions n° 29, 1930 et n° 105, 1957 ) ni concerner les enfants ( n° 138, 1973 et n° 182, 1999 ), ni être discriminatoire que ce soit à l'embauche ou dans l'emploi ( n° 111, 1958 ) ou en matière salariale (n° 100, 1951 ).


(b) Le travailleur doit, afin de se qualifier pour exercer une activité, recevoir une éducation primaire gratuite et une formation professionnelle, prescrites par le Pacte de l'ONU (art.13) et la convention de l'OIT sur la mise en valeur des ressources humaines ( n°142, 1975 ).


(c) Pour défendre ses droits et ses intérêts, le travailleur devra pouvoir se joindre librement à un syndicat ou à une coopérative (6), sans ingérence de quiconque, ce droit étant régi par le Pacte de l'ONU (art. 8) et précisé par trois conventions de l'OIT sur la liberté syndicale

( n° 87, 1948 ), sur la négociation collective ( n° 98, 1949 ) et sur l'organisation des travailleurs ruraux ( n° 141, 1975 ).


d) Enfin, le Pacte de l'ONU déjà cité recommande d'autres pistes : l'éducation nutritionnelle, la réforme agraire, l'amélioration technique et scientifique de la production, la répartition équitable des ressources mondiales par rapport aux besoins (art.11).


Rôle des Etats

8. Ces divers éléments, énoncés dans le Pacte de l'ONU et plusieurs conventions de l'OIT, tous largement ratifiés (7), devraient s'intégrer dans une politique nationale d'ensemble, traduite dans une loi budgétaire et dans des programmes sectoriels coordonnés et des projets spécifiques, ayant tous l'objectif de fournir des aliments de base et l'eau potable nécessaires à la sécurité alimentaire du pays.

Sur le plan extérieur, la satisfaction des besoins alimentaires doit pouvoir mobiliser la communauté internationale, principalement sous forme d'aides financières et de subventions en nature en cas de crise alimentaire réelle, ainsi que par l'accès aux marchés étrangers de produits nationaux, agricoles ou non, à des prix équitables. Cette position va dans le sens du

principe fondamental du Pacte, appelant à la coopération économique internationale, en complément des efforts que doivent faire les Etats au maximum de leurs ressources (art.2).

Les considérations qui précèdent sont à rapprocher de la définition du droit à l'alimentation donnée en 2002 par le rapporteur spécial à la Commission des droits de l'homme de l'ONU, Jean Ziegler (8) : « Le droit à l'alimentation est le droit d'avoir un accès régulier , permanent et libre, soit directement, soit au moyen d'achats monétaires, à une nourriture quantitativement

et qualitativement adéquate et suffisante, correspondant aux traditions culturelles du peuple dont est issu le consommateur, et qui assure une vie psychique et physique, individuelle et collective, libre d'angoisse, satisfaisante et digne ». Une telle définition apparaît d'une portée plus restreinte et de ce fait être moins opérationnelle que celle dégagée de l'ensemble des normes internationales précitées.


9. Si la mise en œuvre de ces normes fait effectivement l'objet d'un suivi et d'un contrôle particulièrement à l'OIT qui dispose de procédures de rapport et de commissions d'application – leurs violations n'entraînent pour l'instant aucune sanction, l'ONU et l'OIT n'ayant pas d'organe habilité à recevoir des plaintes d'Etats ou de particuliers s'estimant victimes de violations d'un droit économique ou social. Toutefois un progrès considérable a été récemment accompli par la création de la Cour pénale internationale (CPI) (9), par le Statut de Rome de 1998, mis en vigueur en 2002 à la 60ème ratification ( A ce jour, on enregistre 94 ratifications, soit la moitié des Etats membres de l'ONU ). Le respect du droit à l'alimentation y trouve une large place. S'agissant des crimes relevant de la compétence de la Cour, l'article 6 fait entrer dans la définition du génocide la « soumission intentionnelle [d'un] groupe national, ethnique, racial ou religieux à des conditions d'existence devant entraîner se destruction physique totale ou partielle ». L'article 7 inclut dans les crimes contre l'humanité « l'extermination, notamment le fait d'imposer intentionnellement des conditions de vie , telles que la privation d'accès à la nourriture […], calculées pour entraîner la destruction d'une partie de la population ». L'article 8, enfin, assimile aux crimes de guerre le fait , en cas de conflit armé international « d'affamer délibérément des civils, comme méthode de guerre, en les privant de biens indispensables à leur survie »; en cas de conflit armé ne présentant pas un caractère international, ce même article stipule que les conventions de Genève – dites aussi humanitaires – du Comité international de la Croix Rouge relatives à la protection des civils, sont applicables (10).


10. Selon le Statut de Rome, la CPI peut être saisie par un Etat partie, ou par le procureur de sa propre initiative, soit encore par le Conseil de sécurité de l'ONU ( art.13 ). Dans ces trois

hypothèses, le procureur peut « rechercher des renseignements supplémentaires auprès […] d'organisations intergouvernementales et non-gouvernementales » ( art.15 ), ce qui constitue une reconnaissance de leur rôle dans le droit international et de la crédibilité de la société civile internationale comme mandataire des populations civiles et des victimes (11).

D'autre part – et cette avancée vers l'universalité du droit est considérable – les Etats qui n'auraient pas ratifié le Statut ne pourraient être exonérés de leurs responsabilités au cas où le Conseil de sécurité aurait saisi la CPI en vertu de la Charte de l'ONU ( recours à la force

en cas de menace contre la paix et la sécurité internationales ), et ce par le seul fait de l'appartenance de ces Etats à l'ONU (12). Ainsi, par exemple, le Soudan et le Zimbabwe, qui ont signé mais n'ont pas ratifié le Statut, ainsi que la Corée du Nord, qui ne l'a ni signé ni ratifié, - trois Etats que plusieurs OIG et ONG ne sont pas loin de tenir pour responsables de famines massives délibérément provoquées – pourraient bien , en principe, ne pas échapper à des poursuites internationales devant la CPI.

Rôle des OIG, ONG et autres acteurs

11. En plus de l'ONU et de l'OIT, dont la fonction législative est capitale, de très nombreuses OIG aident leurs Etats membres par la mise en œuvre d'activités pratiques de développement à court et à moyen terme, couvrant directement ou indirectement l'alimentation. L'OIT accompagne elle-même la promotion de ses normes par de multiples projets de coopération technique dans les domaines de l'emploi, de la formation, des salaires, des coopératives, de la lutte contre le travail des enfants, de la réhabilitation du réseau routier d'accès aux villages. Il convient d'en citer bien d'autres : a) la FAO, en matière d'agriculture, de pêche et de forêts; b) l'IFAD, Fonds international pour le développement de l'agriculture, qui assiste 100 millions de paysans pauvres; c) le PAM, Programme alimentaire mondial, qui alimente un nombre semblable de déshérités; d) le HCR, Haut commissariat aux réfugiés, qui fournit logement et alimentation à des millions de personnes déplacées; e) l'UNICEF, qui fournit en aliments et eau potable les enfants en bas âge; f) l'OMS, à la tête de campagnes contre les pandémies ( sida, paludisme);

g) l'UNESCO, active à tous les niveaux de l'enseignement ; h) le PNUD, Programme des Nations Unies pour le développement, principal financier et coordonnateur administratif des projets de développement exécutés par les agences de la famille des Nations Unies.


12. Si l'on doit se féliciter de l'impact de ces OIG sur l'alimentation, on ne peut malheureusement en dire autant des trois institutions financières internationales ( IFI ), dont les effets ont été très souvent sévères dans le domaine social. Les deux premières – en

date (1945) et en taille, avec leurs 184 Etats membres chacune -, le Fonds monétaire

international ( FMI ) et la Banque mondiale ( BM ), n'ont guère eu de mauvaise conscience à appliquer étroitement leur mandat respectif, confirmé en commun par le consensus de Washington (1990) - orthodoxie budgétaire, désinflation, déréglementation, privatisation – et à imposer brutalement leurs programmes d'ajustement structurel aux pays en crise financière, occasionnant la perte d'emploi et de revenu de millions de travailleurs. La troisième,

l'Organisation mondiale du Commerce ( OMC ), qui s'est substituée en 1994 au GATT, créé en 1947 pour réduire les barrières douanières, n'est parvenue que très récemment à un

accord de principe pour que les pays du Nord reprennent les négociations visant à supprimer progressivement les importantes subventions à leur propre agriculture et à s'ouvrir aux exportations des pays du Sud. Plus inquiétant encore que l'issue incertaine de ces négociations est le fait que l'OMC n'a guère œuvré pour que l'ouverture des marchés et les investissements entraînés par la mondialisation économique, financière et technologique bénéficient à chacun de ses 147 Etats membres : 48 pays moins avancés ( PMA) ne représentent ensemble que 0,5 % du commerce mondial, alors que, par exemple, la France à elle seule y participe pour 5 % . Dans ces deux cas, par le poids des seuls facteurs financiers dans les échanges extérieurs, l'emploi et le revenu ont stagné, voire reculé, dans de nombreux pays placés de ce fait hors jeu (13).

 

13. Sans qu'il s'agisse d'OIG – mais de toute évidence dans le sillage de la mondialisation ouvert par les IFI - il faut dire un mot du poids des multinationales qui, au nombre de

700 000, concentrent les 40 % de la production mondiale et les deux-tiers des échanges, tout en ne contribuant que pour 4 % de la population active à la création d'emplois. De nombreuses réactions, tant de l'ONU ( Global Compact ) que de l'OIT ( Déclaration de principes sur les multinationales ), de centrales syndicales internationales ( CISL ) comme d'ONG ( Attac ) se sont fait entendre, afin que soit contrôlé leur impact social, lequel apparaît souvent sensiblement négatif ( précarité de l'emploi, travail forcé et des enfants, salaires, conditions de travail, entraves à la syndicalisation ).


14. Le travail des organisations non-gouvernementales (ONG), de multiples fois plus nombreuses que les OIG, devrait au contraire être salué, même si on ne peut les citer ici nommément. Elles oeuvrent soit dans l'urgence en cas de crise alimentaire, de catastrophe naturelle ou de déplacement forcé de populations – c'est leur versant humanitaire -, soit à moyen et long terme dans des actions de développement, ou encore les deux à la fois. Peuvent être classées parmi les ONG attentives aux droits des producteurs ruraux les organisations de consommateurs promouvant le commerce éthique, parfois sous l'égide de Max Havelaar ( du nom d'un roman anticolonialiste néerlandais du XIXème siècle ) et qui veillent à la fois à

rémunérer les petits producteurs par un prix équitable, à encourager leur organisation en coopératives et à mettre dans le commerce des produits exempts d'atteintes aux droits fondamentaux, comme le travail des enfants. Enfin, les ONG plus généralistes en matière

de droits de l'homme sont également à mentionner. Parmi elles, une association qui, sans être la plus ancienne (1961) est sans doute la plus réputée, Amnesty International, s'est récemment ouverte aux droits économiques et sociaux, en centrant toutefois son action sur les violations dérivant d'une politique de discrimination, ou touchant à la liberté d'opinion ou d'expression, ou à l'intégrité physique. Plus d'un million de membres d'Amnesty de par le monde ont ainsi, en juin dernier, adressé au Président soudanais une lettre de protestation contre les menaces de famine frappant des centaines de milliers de personnes déplacées du fait des hostilités dans le Darfour. Par ailleurs, une coïncidence apparaît symbolique : l'actuel président du Brésil, Luis Inacio Lula da Silva, le premier au monde à avoir lancé un programme contre la faim ( principalement par la fourniture de trois repas par jour aux 44 millions de Brésiliens – le quart de la population – qui en sont privés ) a, en 1980, alors qu'il était arrêté comme syndicaliste, été adopté par Amnesty International en tant que prisonnier d'opinion.

Conclusions

15. Ombres et lumières sont à l'œuvre dans cet immense chantier de construction de la sécurité alimentaire, à partir d'un droit multiforme. D'un côté, on déplore de nombreuses guerres visant à s'approprier de nouvelles ressources naturelles, une grande pauvreté rurale, des chutes des cours des matières premières ( cacao, café, sucre, coton ) dans des pays souvent mono-producteurs, une insuffisance de prévention contre sécheresses et inondations, la négligence des cultures vivrières ( manioc, riz, blé, maïs, pomme de terre ), des gouvernements peu désireux de freiner la corruption et les dépenses somptuaires ou d'armement, les institutions financières internationales refusant le jeu de la solidarité.

Par contre, on observe certains succès : allongement de l'espérance de vie, hausse de l'alphabétisation, accès à l'eau potable, réhabilitation de routes et pistes par des méthodes intensives en main-d'œuvre, montée en puissance des syndicats et coopératives agricoles et surtout, parallèlement à la construction d'une solide armature juridique – et même judiciaire -, la prise de conscience de la société civile s'indignant de la répression des émeutes de la faim, réclamant le déblocage des négociations à l'OMC sur le démantèlement des subventions à l'agriculture et exigeant la participation démocratique des pays du Sud à la mondialisation économique.


16. La visibilité et la légitimité des droits des soutiers de la planète s'accroissent. Les dommages – économiques et sociaux, comme politiques et éthiques – d'une absence d'action seraient énormes. Tentons, quant à nous, de ne pas mériter l'apostrophe d'un juge sévère mais lucide : «  Ce sont les pauvres qui vont s'élever contre votre dureté inexorable ».

(1) A l'exception très particulière, hors de la sphère de l'ONU, du CICR fixant le droit humanitaire en temps de guerre ( voir plus loin au paragraphe 9)

(2) Charte des Nations Unies, Nations Unies, New York, p.33

(3) Recueil d'instruments internationaux, Droits de l'homme, Nations Unies, New York, 1988, p. 6

(4) Ibid. pp.11 et 12

(5) Conventions et recommandations internationales du travail, BIT, Genève, 2 classeurs

(6) Des chiffres donnés par le BIT soulignent l'importance de ces deux modes d'association. Dans l'agriculture, les taux de syndicalisation peuvent monter jusqu'à 40 ou 50 % en Egypte, Kenya, Argentine, Mexique, tandis que l'on compte 800 millions de coopérateurs dans le monde, tous secteurs réunis, et qu'ils contribuent pour la majeure partie de la production

agricole de plusieurs pays d'Afrique et d'Amérique latine. Sous ces deux formes – syndicalisation et coopératisme – l'impact sur l'emploi et le revenu est également manifeste, outre l'effet sur la production.

(7) Application des normes internationales du travail au 31 décembre 2003, BIT, Genève, 2004 ( par convention et par pays ). L'OIT compte à ce jour 177 membres.

(8) Jean Ziegler a publié ce rapport dans son essai : Le droit à l'alimentation, Paris, édition des Mille et une nuits, 2002. La citation est en p.65.

(9) La Cour pénale internationale, le Statut de Rome, texte et commentaires de William Bourdon, éditions du Seuil, coll. Points, Paris, 2000, pp. 40, 42 et 61

(10) Les conventions internationales de Genève du 12 août 1949, Comité international de la Croix Rouge, Genève, 1989, dont celle relative à la protection des populations civiles.

(11) W. Bourdon, op. cité, p. 87

(12) W. Bourdon, op.cité, p. 82

(13) Voir le rapport de la Commission mondiale du BIT sur la dimension sociale de la mondialisation ( 2004, 187 pages). Le texte intégral peut en être consulté sur le site : http://www.ilo.org/public/french/wcsdg/commission/background.htm

 

 

 

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