Introduction
1. « L'histoire des hommes n'a jamais été
que l'histoire de leur faim » a dit Jean Guéhenno. Aujourd'hui
encore, 840 millions d'affamés et de mal nourris, dont 300 millions
à l'âge scolaire, une quarantaine de conflits armés
déplaçant des milliers de victimes privées de subsistance,
une planète apparemment incapable de nourrir les six - et bientôt
neuf – milliards de bouches : tels sont les défis
majeurs que devra aborder ce colloque, quelles que soient notre discipline
propre et notre expérience spécifique.
2. Une telle interdisciplinarité est bienvenue.
De longue date, aux côtés de la géographie, nombre
de sciences se sont portées au chevet de l'alimentation :
de l'agronomie à la climatologie, de la chimie à la biotechnique,
de la démographie à la médecine, de l'anthropologie
à la sociologie, de la micro-économie au commerce international.
Je vous remercie de m'avoir invité à présenter le
rôle de la science juridique, qui me paraît pouvoir
contribuer à fédérer et à intégrer,
par son concept de droit à l'alimentation, l'apport de chacune
de vos sciences. Mon exposé s'articulera en trois parties :
les normes internationales en la matière, suivies du rôle
respectif des Etats, des organisations intergouvernementales (OIG) et
non-gouvernementales (ONG). Je me permettrai de dépasser ainsi
le cadre de notre table ronde, qui n'évoque que l'action des ONG
humanitaires.
Les normes internationales en matière
d'alimentation
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3. Par normes internationales, on entend
les traités – Pactes, conventions, protocoles –
que la communauté des Etats se donne, et que ceux-ci décident
librement d'appliquer, afin que soit assurée à tout
être humain la satisfaction du premier de ses besoins essentiels,
celui de vivre et de survivre. Si ce besoin a été relevé
tout au long de l'histoire, ce n'est que récemment qu'il a
été formellement reconnu et consacré par
le droit international, l'universalité du besoin conduisant
immanquablement à l'universalité de la norme internationale.
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4. Certes, il peut exister un droit national,
régissant les rapports de l'homme à la terre et généralement
basé sur la coutume pour régler des situations variant
d'un pays et d'une société à l'autre, comme par
exemple les régimes fonciers et successoraux ou encore les
droits d'usage et de passage. Toutefois seule la loi internationale
est à même de dégager les tenants et aboutissants
du droit de s'alimenter. D'ailleurs l'impulsion législative
vient rarement des seuls Etats et les contextes nationaux apparemment
les plus ouverts ont omis de mentionner ce droit. En France la montée
des doléances des provinces affamées n'a pas débouché
en 1789 sur l'inscription dans la Déclaration des Droits de
l'Homme et du Citoyen d'un engagement d'améliorer leur sort.
Depuis lors et jusqu'à nos jours, rares sont les Constitutions
à avoir, à l'instar de l'Iran (1980) et l'Afrique du
Sud (1996), expressément inclus le droit à l'alimentation.
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5. D'où l'importance – et le mérite
– du législateur international, en l'occurrence
l'ONU (1945) et l'OIT (1919), seules organisations habilitées
à produire des normes (1) parmi la
trentaine d'OIG formant partie de ce qu'il est convenu d'appeler la
famille des Nations Unies. Il est à noter que l'OIT –
dont le Bureau international du Travail (BIT) est le secrétariat
permanent – est la seule organisation ayant une structure
tripartite – les représentants des gouvernements,
des employeurs et des travailleurs y participent -, ce consensus nécessaire
à l'adoption de toute convention étant évidemment
un atout pour l'adhésion des forces sociales aux modifications
qui s'imposent au plan national, une fois ce texte ratifié
par leur pays.
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6. C'est essentiellement à l'ONU que
l'on doit les avancées les plus décisives en raison
de sa position unique en matière d'éthique des relations
internationales. Si la Charte fondant
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l'ONU en 1945 (2) se borne à
faire dépendre la stabilité des relations pacifiques
entre les peuples du relèvement des niveaux de vie ( art. 55)
, la Déclaration universelle des droits de l'homme de
1948 précisera le droit de « toute personne à
un niveau suffisant pour assurer sa santé, son bien-être
et ceux de sa famille, notamment pour l'alimentation »
(art. 25) (3). Il s'agit ici d'un écho
prolongé d'une recommandation du Président Roosevelt,
insistant dès 1941 sur la nécessité d'inscrire
la libération de la faim parmi les quatre libertés fondamentales
de l'être humain, à côté de la liberté
de conscience, de la liberté d'expression et du droit à
la sécurité. Cette Déclaration n'ayant pas de
valeur contraignante, un Pacte des droits économiques, sociaux
et culturels fut soumis en 1966 aux Etats membres et adopté
à l'unanimité, comportant notamment le « droit
de toute personne à une nourriture suffisante » (art.11)
(4). Ce Pacte entra en vigueur en 1976, à
la 35ème ratification, devenant ainsi contraignant
pour les 148 Etats membres ( soit 77% du total des 191 membres ) qui
l'ont ratifié à ce jour, les obligeant à transposer
cette norme dans leur législation et leur pratique nationales.
Le nombre de ratifications et la mise en conformité des législations
qu'elles entraînèrent confirment bien évidemment
le bien-fondé et l'universalité du Pacte.
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7. Ce droit à l'alimentation étant
reconnu dans son principe même, il importe à présent
d'examiner ses tenants et aboutissants selon la logique de son processus
et de dégager des sous-ensembles, auxquels devront correspondre
d'autres normes, plus précises et plus opérationnelles.
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- (a) Tout adulte, dans quelque société que ce soit,
doit pouvoir obtenir sa nourriture soit par sa propre production ( souvent
en auto-subsistance ) soit en achetant ses aliments grâce au revenu
tiré de son activité, agricole ou non. En d'autres termes,
le besoin alimentaire ne peut être satisfait que par une activité,
exercée dans un secteur quelconque. L'existence, selon l'OIT,
d'un nombre de 600 millions de chômeurs et de sous-employés
renforce l'idée que le droit au travail accompagne étroitement
le droit à l'alimentation . Ce droit au travail figure au Pacte
déjà cité ( art.6), et fait surtout l'objet d'une
convention de l'OIT, très complète, sur l'emploi ( n°122,
1964 ) (5), bien que de caractère promotionnel
, en ce sens que l'Etat a en la matière une obligation de moyens
– mesurée au sérieux de ses efforts – et non
de résultat. Si le travail est salarié, une autre convention
de l'OIT sur les salaires minima ( n°131, 1970 ) édicte que
ceux-ci doivent « tenir compte des besoins alimentaires des
travailleurs et de leur famille ».
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L'OIT apporte par ailleurs trois restrictions majeures
quant à la nature du travail proposé : celui-ci
ne doit pas être forcé ( conventions n° 29, 1930
et n° 105, 1957 ) ni concerner les enfants ( n° 138, 1973
et n° 182, 1999 ), ni être discriminatoire que ce soit à
l'embauche ou dans l'emploi ( n° 111, 1958 ) ou en matière
salariale (n° 100, 1951 ).
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(b) Le travailleur doit, afin de se qualifier pour exercer
une activité, recevoir une éducation primaire
gratuite et une formation professionnelle, prescrites par le
Pacte de l'ONU (art.13) et la convention de l'OIT sur la mise en valeur
des ressources humaines ( n°142, 1975 ).
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(c) Pour défendre ses droits et ses intérêts,
le travailleur devra pouvoir se joindre librement à un syndicat
ou à une coopérative (6),
sans ingérence de quiconque, ce droit étant régi
par le Pacte de l'ONU (art. 8) et précisé par trois
conventions de l'OIT sur la liberté syndicale
-
( n° 87, 1948 ), sur la négociation collective
( n° 98, 1949 ) et sur l'organisation des travailleurs ruraux
( n° 141, 1975 ).
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d) Enfin, le Pacte de l'ONU déjà cité
recommande d'autres pistes : l'éducation nutritionnelle,
la réforme agraire, l'amélioration technique et scientifique
de la production, la répartition équitable des ressources
mondiales par rapport aux besoins (art.11).
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Rôle des Etats
- 8. Ces divers éléments, énoncés
dans le Pacte de l'ONU et plusieurs conventions de l'OIT, tous largement
ratifiés (7), devraient s'intégrer
dans une politique nationale d'ensemble, traduite dans une loi
budgétaire et dans des programmes sectoriels coordonnés
et des projets spécifiques, ayant tous l'objectif de fournir
des aliments de base et l'eau potable nécessaires à la
sécurité alimentaire du pays.
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Sur le plan extérieur, la satisfaction
des besoins alimentaires doit pouvoir mobiliser la communauté
internationale, principalement sous forme d'aides financières
et de subventions en nature en cas de crise alimentaire réelle,
ainsi que par l'accès aux marchés étrangers
de produits nationaux, agricoles ou non, à des prix équitables.
Cette position va dans le sens du
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principe fondamental du Pacte, appelant à la
coopération économique internationale, en complément
des efforts que doivent faire les Etats au maximum de leurs ressources
(art.2).
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Les considérations qui précèdent
sont à rapprocher de la définition du droit à
l'alimentation donnée en 2002 par le rapporteur spécial
à la Commission des droits de l'homme de l'ONU, Jean Ziegler
(8) : « Le droit à
l'alimentation est le droit d'avoir un accès régulier
, permanent et libre, soit directement, soit au moyen d'achats monétaires,
à une nourriture quantitativement
-
et qualitativement adéquate et suffisante, correspondant
aux traditions culturelles du peuple dont est issu le consommateur,
et qui assure une vie psychique et physique, individuelle et collective,
libre d'angoisse, satisfaisante et digne ». Une telle définition
apparaît d'une portée plus restreinte et de ce fait être
moins opérationnelle que celle dégagée de l'ensemble
des normes internationales précitées.
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9. Si la mise en œuvre de ces normes fait
effectivement l'objet d'un suivi et d'un contrôle particulièrement
à l'OIT qui dispose de procédures de rapport et de commissions
d'application – leurs violations n'entraînent pour l'instant
aucune sanction, l'ONU et l'OIT n'ayant pas d'organe habilité
à recevoir des plaintes d'Etats ou de particuliers s'estimant
victimes de violations d'un droit économique ou social. Toutefois
un progrès considérable a été récemment
accompli par la création de la Cour pénale internationale
(CPI) (9), par le Statut de Rome de 1998,
mis en vigueur en 2002 à la 60ème ratification
( A ce jour, on enregistre 94 ratifications, soit la moitié
des Etats membres de l'ONU ). Le respect du droit à l'alimentation
y trouve une large place. S'agissant des crimes relevant de la compétence
de la Cour, l'article 6 fait entrer dans la définition du génocide
la « soumission intentionnelle [d'un] groupe national,
ethnique, racial ou religieux à des conditions d'existence
devant entraîner se destruction physique totale ou partielle ».
L'article 7 inclut dans les crimes contre l'humanité « l'extermination,
notamment le fait d'imposer intentionnellement des conditions de vie
, telles que la privation d'accès à la nourriture […],
calculées pour entraîner la destruction d'une partie
de la population ». L'article 8, enfin, assimile aux crimes
de guerre le fait , en cas de conflit armé international
« d'affamer délibérément des civils,
comme méthode de guerre, en les privant de biens indispensables
à leur survie »; en cas de conflit armé ne présentant
pas un caractère international, ce même article stipule
que les conventions de Genève – dites aussi humanitaires
– du Comité international de la Croix Rouge relatives
à la protection des civils, sont applicables (10).
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10. Selon le Statut de Rome, la CPI peut être
saisie par un Etat partie, ou par le procureur de sa propre
initiative, soit encore par le Conseil de sécurité de
l'ONU ( art.13 ). Dans ces trois
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hypothèses, le procureur peut « rechercher
des renseignements supplémentaires auprès […]
d'organisations intergouvernementales et non-gouvernementales »
( art.15 ), ce qui constitue une reconnaissance de leur rôle
dans le droit international et de la crédibilité de
la société civile internationale comme mandataire des
populations civiles et des victimes (11).
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D'autre part – et cette avancée vers l'universalité
du droit est considérable – les Etats qui n'auraient
pas ratifié le Statut ne pourraient être exonérés
de leurs responsabilités au cas où le Conseil de
sécurité aurait saisi la CPI en vertu de la Charte de
l'ONU ( recours à la force
- en cas de menace contre la paix et la sécurité internationales
), et ce par le seul fait de l'appartenance de ces Etats à l'ONU
(12). Ainsi, par exemple, le Soudan et le Zimbabwe,
qui ont signé mais n'ont pas ratifié le Statut, ainsi
que la Corée du Nord, qui ne l'a ni signé ni ratifié,
- trois Etats que plusieurs OIG et ONG ne sont pas loin de tenir pour
responsables de famines massives délibérément provoquées
– pourraient bien , en principe, ne pas échapper à
des poursuites internationales devant la CPI.
Rôle des OIG, ONG et autres acteurs
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11. En plus de l'ONU et de l'OIT, dont la fonction législative
est capitale, de très nombreuses OIG aident leurs Etats membres
par la mise en œuvre d'activités pratiques de développement
à court et à moyen terme, couvrant directement ou indirectement
l'alimentation. L'OIT accompagne elle-même la promotion
de ses normes par de multiples projets de coopération technique
dans les domaines de l'emploi, de la formation, des salaires, des
coopératives, de la lutte contre le travail des enfants, de
la réhabilitation du réseau routier d'accès aux
villages. Il convient d'en citer bien d'autres : a) la FAO,
en matière d'agriculture, de pêche et de forêts;
b) l'IFAD, Fonds international pour le développement
de l'agriculture, qui assiste 100 millions de paysans pauvres; c)
le PAM, Programme alimentaire mondial, qui alimente un nombre
semblable de déshérités; d) le HCR, Haut
commissariat aux réfugiés, qui fournit logement et alimentation
à des millions de personnes déplacées; e) l'UNICEF,
qui fournit en aliments et eau potable les enfants en bas âge;
f) l'OMS, à la tête de campagnes contre les pandémies
( sida, paludisme);
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g) l'UNESCO, active à tous les niveaux
de l'enseignement ; h) le PNUD, Programme des Nations
Unies pour le développement, principal financier et coordonnateur
administratif des projets de développement exécutés
par les agences de la famille des Nations Unies.
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12. Si l'on doit se féliciter de l'impact
de ces OIG sur l'alimentation, on ne peut malheureusement en dire
autant des trois institutions financières internationales
( IFI ), dont les effets ont été très souvent
sévères dans le domaine social. Les deux premières
– en
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date (1945) et en taille, avec leurs 184 Etats membres
chacune -, le Fonds monétaire
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international ( FMI ) et la Banque mondiale
( BM ), n'ont guère eu de mauvaise conscience à
appliquer étroitement leur mandat respectif, confirmé
en commun par le consensus de Washington (1990) - orthodoxie budgétaire,
désinflation, déréglementation, privatisation
– et à imposer brutalement leurs programmes d'ajustement
structurel aux pays en crise financière, occasionnant la perte
d'emploi et de revenu de millions de travailleurs. La troisième,
-
l'Organisation mondiale du Commerce ( OMC ),
qui s'est substituée en 1994 au GATT, créé en
1947 pour réduire les barrières douanières, n'est
parvenue que très récemment à un
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accord de principe pour que les pays du Nord reprennent
les négociations visant à supprimer progressivement
les importantes subventions à leur propre agriculture et à
s'ouvrir aux exportations des pays du Sud. Plus inquiétant
encore que l'issue incertaine de ces négociations est
le fait que l'OMC n'a guère œuvré pour que l'ouverture
des marchés et les investissements entraînés par
la mondialisation économique, financière et technologique
bénéficient à chacun de ses 147 Etats membres :
48 pays moins avancés ( PMA) ne représentent ensemble
que 0,5 % du commerce mondial, alors que, par exemple, la France à
elle seule y participe pour 5 % . Dans ces deux cas, par le poids
des seuls facteurs financiers dans les échanges extérieurs,
l'emploi et le revenu ont stagné, voire reculé, dans
de nombreux pays placés de ce fait hors jeu (13).
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13. Sans qu'il s'agisse d'OIG – mais de
toute évidence dans le sillage de la mondialisation ouvert
par les IFI - il faut dire un mot du poids des multinationales
qui, au nombre de
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700 000, concentrent les 40 % de la production mondiale
et les deux-tiers des échanges, tout en ne contribuant que
pour 4 % de la population active à la création d'emplois.
De nombreuses réactions, tant de l'ONU ( Global Compact
) que de l'OIT ( Déclaration de principes sur les multinationales
), de centrales syndicales internationales ( CISL ) comme d'ONG (
Attac ) se sont fait entendre, afin que soit contrôlé
leur impact social, lequel apparaît souvent sensiblement négatif
( précarité de l'emploi, travail forcé et des
enfants, salaires, conditions de travail, entraves à la syndicalisation
).
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14. Le travail des organisations non-gouvernementales
(ONG), de multiples fois plus nombreuses que les OIG, devrait
au contraire être salué, même si on ne peut les
citer ici nommément. Elles oeuvrent soit dans l'urgence en
cas de crise alimentaire, de catastrophe naturelle ou de déplacement
forcé de populations – c'est leur versant humanitaire
-, soit à moyen et long terme dans des actions de développement,
ou encore les deux à la fois. Peuvent être classées
parmi les ONG attentives aux droits des producteurs ruraux les organisations
de consommateurs promouvant le commerce éthique, parfois
sous l'égide de Max Havelaar ( du nom d'un roman anticolonialiste
néerlandais du XIXème siècle ) et qui veillent
à la fois à
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rémunérer les petits producteurs par un
prix équitable, à encourager leur organisation en coopératives
et à mettre dans le commerce des produits exempts d'atteintes
aux droits fondamentaux, comme le travail des enfants. Enfin, les
ONG plus généralistes en matière
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de droits de l'homme sont également à
mentionner. Parmi elles, une association qui, sans être la plus
ancienne (1961) est sans doute la plus réputée, Amnesty
International, s'est récemment ouverte aux droits économiques
et sociaux, en centrant toutefois son action sur les violations dérivant
d'une politique de discrimination, ou touchant à la liberté
d'opinion ou d'expression, ou à l'intégrité physique.
Plus d'un million de membres d'Amnesty de par le monde ont ainsi,
en juin dernier, adressé au Président soudanais une
lettre de protestation contre les menaces de famine frappant des centaines
de milliers de personnes déplacées du fait des hostilités
dans le Darfour. Par ailleurs, une coïncidence apparaît
symbolique : l'actuel président du Brésil, Luis Inacio
Lula da Silva, le premier au monde à avoir lancé un
programme contre la faim ( principalement par la fourniture de trois
repas par jour aux 44 millions de Brésiliens – le quart
de la population – qui en sont privés ) a, en 1980, alors
qu'il était arrêté comme syndicaliste, été
adopté par Amnesty International en tant que prisonnier d'opinion.
Conclusions
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15. Ombres et lumières sont à l'œuvre
dans cet immense chantier de construction de la sécurité
alimentaire, à partir d'un droit multiforme. D'un côté,
on déplore de nombreuses guerres visant à s'approprier
de nouvelles ressources naturelles, une grande pauvreté rurale,
des chutes des cours des matières premières ( cacao,
café, sucre, coton ) dans des pays souvent mono-producteurs,
une insuffisance de prévention contre sécheresses et
inondations, la négligence des cultures vivrières (
manioc, riz, blé, maïs, pomme de terre ), des gouvernements
peu désireux de freiner la corruption et les dépenses
somptuaires ou d'armement, les institutions financières internationales
refusant le jeu de la solidarité.
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Par contre, on observe certains succès :
allongement de l'espérance de vie, hausse de l'alphabétisation,
accès à l'eau potable, réhabilitation de routes
et pistes par des méthodes intensives en main-d'œuvre,
montée en puissance des syndicats et coopératives agricoles
et surtout, parallèlement à la construction d'une solide
armature juridique – et même judiciaire -, la prise de
conscience de la société civile s'indignant de la répression
des émeutes de la faim, réclamant le déblocage
des négociations à l'OMC sur le démantèlement
des subventions à l'agriculture et exigeant la participation
démocratique des pays du Sud à la mondialisation économique.
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16. La visibilité et la légitimité
des droits des soutiers de la planète s'accroissent. Les dommages
– économiques et sociaux, comme politiques et éthiques
– d'une absence d'action seraient énormes. Tentons,
quant à nous, de ne pas mériter l'apostrophe d'un juge
sévère mais lucide : « Ce sont les
pauvres qui vont s'élever contre votre dureté inexorable
».
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(1) A l'exception très particulière,
hors de la sphère de l'ONU, du CICR fixant le droit humanitaire
en temps de guerre ( voir plus loin au paragraphe 9)
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(2) Charte des Nations Unies,
Nations Unies, New York, p.33
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(3) Recueil d'instruments internationaux,
Droits de l'homme, Nations Unies, New York, 1988, p. 6
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(4) Ibid. pp.11 et 12
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(5) Conventions et recommandations
internationales du travail, BIT, Genève, 2 classeurs
-
-
(6) Des chiffres donnés par le
BIT soulignent l'importance de ces deux modes d'association. Dans
l'agriculture, les taux de syndicalisation peuvent monter jusqu'à
40 ou 50 % en Egypte, Kenya, Argentine, Mexique, tandis que l'on compte
800 millions de coopérateurs dans le monde, tous secteurs réunis,
et qu'ils contribuent pour la majeure partie de la production
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agricole de plusieurs pays d'Afrique et d'Amérique
latine. Sous ces deux formes – syndicalisation et coopératisme
– l'impact sur l'emploi et le revenu est également manifeste,
outre l'effet sur la production.
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(7) Application des normes internationales
du travail au 31 décembre 2003, BIT, Genève, 2004
( par convention et par pays ). L'OIT compte à ce jour 177
membres.
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(8) Jean Ziegler a publié ce
rapport dans son essai : Le droit à l'alimentation,
Paris, édition des Mille et une nuits, 2002. La citation est
en p.65.
-
(9) La Cour pénale internationale,
le Statut de Rome, texte et commentaires de William Bourdon, éditions
du Seuil, coll. Points, Paris, 2000, pp. 40, 42 et 61
-
(10) Les conventions internationales
de Genève du 12 août 1949, Comité international
de la Croix Rouge, Genève, 1989, dont celle relative à
la protection des populations civiles.
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(11) W. Bourdon, op. cité, p.
87
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(12) W. Bourdon, op.cité, p.
82
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(13) Voir le rapport de la Commission
mondiale du BIT sur la dimension sociale de la mondialisation
( 2004, 187 pages). Le texte intégral peut en être consulté
sur le site : http://www.ilo.org/public/french/wcsdg/commission/background.htm
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