L'ITALIE DES RÉGIONS À L'EUROPE

Présentation de l'ouvrage publié chez A. Colin, collection U, 2004,

par Dominique Rivière

 

En Europe, l’Etat-nation connaît aujourd’hui de profondes recompositions, du fait de la construction européenne d’une part et de la décentralisation vers les Régions et le pouvoir local d’autre part. C’est ce triangle Europe-Etat-Région qui est au cœur de cet ouvrage sur l’Italie. En effet, l’Italie fait figure de laboratoire de la mue que connaît la vielle Europe des nations, par sa position à mi-chemin entre Etats fédéraux et Etats centralisés, et aussi par sa diversité culturelle et l’ampleur de ses disparités internes de développement, qui en font un « terrain » particulièrement sensible.

Dans le nouveau jeu d’échelles qui va du local à l’Europe, comment évoluent les clivages régionaux majeurs ? Quel est le rôle respectif de l’Etat, des acteurs locaux et régionaux et de l’Union européenne dans la régulation des disparités de développement ? Inversement, comment la « question régionale », telle qu’elle se pose aujourd’hui, joue-t-elle en retour sur les mutations, voire la crise que connaît l’Etat italien depuis les années 1990 ? Ce sont ces problèmes qui animent l’ouvrage.

Ancré dans une perspective européenne, celui-ci adopte une démarché comparative. En particulier, la France revient fréquemment au cours de l’analyse. L’Espagne, et de façon plus ponctuelle, la Grèce ou d’autres pays, sont aussi mobilisés pour apporter un éclairage sur l’Italie.


L’Italie comme « question régionale »

Tout d’abord, un point de vocabulaire. La région, objet largement étudié en géographie, est un terme polysémique, qui renvoie à la fois à des unités analytiques d'échelle diverse (la Lombardie, le Nord ; la plaine du Pô, etc.), à des unités institutionnelles (les Régions) ou de programmation (l’ex-aire d’intervention de la Caisse du Midi par exemple), à des références identitaires (l’appartenance régionale/locale/nationale)… Il ne s’agit pas ici de lever cette ambiguïté mais plutôt de la prendre comme telle, en prenant comme fil directeur le rapport local/région/nation/Europe. En effet, vue sous cet angle, l’Italie est paradoxale. Elle est sans doute, une des  nations les plus évidentes à l’échelle mondiale, car elle est richement dotée en patrimoine historique, en reconnaissance internationale, et ce depuis longtemps (le Voyage en Italie). Mais  paradoxalement, l’Italie, c’est aussi particulier ces dernières années un Etat-nation qui alimente, aussi bien sur place qu’à l’étranger, les questionnements sur la solidité, le rôle du cadre national.

Est-ce le facteur culturel qui est en cause ? L’unité nationale italienne a été tardive et s’est opérée sur fond d’une réelle diversité culturelle et linguistique, qui est encore très sensible aujourd’hui. L’italien doit composer avec les langues et dialectes locaux : en l’an 2002, si 6,7% seulement de la population, tous contextes confondus, utilise exclusivement le dialecte, le taux des dialectophones monte à 52% si on englobe ceux qui l’utilisent en alternative avec l’italien (Istat, 2002) ! A titre de comparaison, en France le taux correspondant n’est que de 6% (Insee, 2002). Ceci ne fait pas automatiquement de la société italienne une société plus fragile que la société française, mais invite à considérer la diversité régionale et locale de ce pays comme un élément à part entière de l’analyse. L’hypothèse explorée par l’ouvrage est que la diversité culturelle, ici associée étroitement à l’identité locale, joue plutôt comme un élément de richesse commune pour les Italiens que comme un vecteur automatique de division.

Plus encore que la diversité culturelle, c’est le dualisme socio économique Nord-Sud qui domine la problématique d’une crise de l’échelle nationale. A un quasi-plein-emploi, présent de l’Emilie-Romagne jusqu’à la frontière alpine, s’opposent des records européens d’inactivité et de chômage, qui se rencontrent de la Campanie jusqu’en Sicile. Le contraste des niveaux de vie est frappant quand le Sud - ou Mezzogiorno - compte plus du tiers de la population du pays mais héberge les trois quarts des « pauvres », et que le PIB par habitant de la Campanie atteint à peine la moitié de celui de la Lombardie ou de l’Emilie-Romagne. De tels écarts se rencontrent dans d’autres pays européens : le fossé est plus important entre l’Ile-de-France et la Corse. Mais en Italie, l’essentiel des régions se groupent autour des valeurs extrêmes : d’un côté celles du Sud, et d’un autre côté la plupart de celles du Nord. Dualisme Nord-Sud, « question méridionale »... ce terme de « question », plus fort que celui de « disparité », est souvent employé tant dans le discours politique que dans les sciences humaines. Certes, ce clivage Nord-Sud n’est pas inerte : ainsi, sur le plan socioéconomique, l’affirmation depuis les années 1970 de la Troisième Italie du Centre-Nord-Est, au développement fondé sur les PME et les villes moyennes, a remanié la géographie productive. Mais quand on observe l’Italie à l’échelle européenne, le dualisme Nord-Sud reste une donnée de fond : le « décrochage » persistant du Sud contraste par exemple avec le « rattrapage » qu’ont connu l’Ouest français ou l’Irlande dans les dernières décennies. En outre, ce dualisme, consacré en Italie même par plus d’un siècle d’analyses et de polémiques (Antonio Gramsci bien sûr, dans La questione meridionale, écrit en 1926, mais l’expression s’est généralisée), pose problème à la nation, met en cause la responsabilité historique et l’efficacité de l’Etat. Comme l’écrivait le turinois Carlo Levi dans son récit d’exil (Le Christ s’est arrêté à Eboli, 1947) «  ce que nous appelons la question méridionale n’est autre que la question de l’Etat ». Comment définir cette « question de l’Etat » et l’intégrer à l’analyse géographique ? Elle ne se résume pas à l’existence du problème de la mafia, mais elle renvoie aussi plus généralement une « absence présence » de l’Etat dans le Sud, à un rapport déséquilibré de l’Etat-providence au territoire. Or l’Etat-providence est aujourd’hui en restructuration comme dans toute l’Europe. De façon significative, l’Italie, comme d’autres pays européens, a donc vu se développer ces dernières années toute une comptabilité territoriale à propos du « poids du Sud pour le Nord », etc. Pourtant,. les rapports Etat-régions riches-régions pauvre s’avèrent fort difficiles à évaluer de façon univoque (par exemple sur-représentation bien réelle des « pensions d’invalidités dans le Sud, mais globalement l’Italie est une société qui « prime » avant tout ses retraites, donc plutôt les habitants du Nord). Là encore, ce rapport complexe entre l’Etat, les régions riches et les régions pauvres, ne fait pas automatiquement de la société italienne une société fragile. Mais sur le plan politique, c’est certainement plus difficile à gérer que, par exemple, le couple Paris-province.

Un troisième élément structurel de l’Italie, c’est un rapport capitale-nation ambigu. Rome est en effet une capitale mondialement renommée… mais sa dimension nationale passe de ce fait même au second plan, d’autant que l’aspect économique, très dynamique depuis plusieurs décennies, y a longtemps été éclipsé par Milan. En outre, Rome est associée depuis l’Unité à l’Etat, or l’Etat est plutôt mal vu par les Italiens de façon traditionnelle, et tout particulièrement depuis les années 1990. Ce couple Rome-Etat est l’objet des critiques de la Ligue du Nord. Pour autant, il faut là aussi se méfier des clichés : Rome est-elle un vecteur de faiblesse de l’Italie ? Elle a été, au moment de l’Unité, une capitale fédératrice, aujourd’hui encore, au-delà des vitupérations de la Ligue, elle garde un rôle non négligeable dans la société italienne.


Crise politique pour l’Italie, clés de renouvellement pour la géographie

L’existence même d’un parti comme la Ligue du Nord est une donnée certes plus conjoncturelle que les précédentes, mais que l’ouvrage cherche délibérément à intégrer dans le cadre analytique de l’Italie. En effet, au-delà de l’importance intrinsèque de ce phénomène politique, qu’il ne faut pas surestimer (la Ligue n’est apparue qu’en 1989 et depuis elle n’a jamais représenté plus qu un dixième de l’électorat), on à faire ici à un vrai problème pour la géographie, qui est à la fois pratique et déontologique. La Ligue est un parti efficacement médiatisé. Son rôle politique a été important ces dernières années, dans un contexte politique marqué par une crise de légitimité de l’Etat (l’opération Mains propres de 1992) et par une mutation rapide des structures politiques du pays. Dans un tel contexte, les propositions de la Ligue du Nord en faveur d’un découpage de l’Italie en trois unités _ le Nord padan, le Centre et le Sud _ font des ensembles régionaux un objet de recherche piégé. Employer par exemple le terme de « région padane », autrefois plutôt anodin, à propos du nord de l’Italie a aujourd’hui des relents de souffre… bien qu’en l’occurrence l’ensemble régional sur lequel s’appuie la Ligue soit un découpage statistique usuel, et une référence couramment utilisée par les Italiens eux-mêmes (« je suis du Nord », « je suis du Sud »). Pour des raisons similaires, se référer au Sud comme à un grand ensemble est aujourd’hui bien loin de la neutralité statistique et peut même être pris pour une vision réductrice, voire raciste, tant il est vrai que la Ligue du Nord a usé et abusé des visions caricaturales du clivage Nord-Sud. Or ce n’est pas parce que la thématique du découpage des grands ensembles a été en quelque sorte appropriée par l’argumentation « léguiste » qu’il faut se priver de la prendre en compte. Au contraire, ce n’en est que plus nécessaire.

Vu sous cet angle, l’intérêt majeur de l’Italie, c’est qu’il s’agit d’un pays où la géographie dite régionale se trouve mise sur la scène publique dans sa dimension la plus banale, celle de la nation et de ses grands ensembles régionaux. Affirmer ou nier l'existence de la question méridionale ou de la question du Nord, s'ils relèvent d'enjeux qui vont bien au-delà des cénacles universitaires, éclairent en retour ces derniers d'une façon stimulante pour la géographie régionale elle-même. En particulier, l’étude des grands ensembles régionaux. après avoir été une composante importante de notre discipline, a souvent été reléguée au second plan dans les dernières décennies... et ce alors même que d’autres disciplines comme l’économie, la sociologie ou les sciences politiques s’y intéressent de plus en plus. Il est donc utile d'examiner, à la lumière des débats récents qui agitent l’Italie et les autres pays de l'Europe, la façon dont les fractures, mais aussi les articulations du « système Italie » jouent comme des composantes de l’identité de ce pays. Le pari de l’ouvrage est alors de se tenir... sur le fil du rasoir, c’est-à-dire aborder de front les clivages interrégionaux ainsi que la restructuration du politique, sans minorer leur rôle dans les rapports Etat/société, mais sans pour autant chercher à tout leur attribuer et à résumer l’Italie dans un « géographisme » réducteur (les méridionaux d’un coté, les Lombards de l’autre). L’idée qui est défendue est que, lorsqu’on parle du Sud marginal, de la vitalité de l’économie périphérique du Nord-Est etc., on traite avant tout de niveaux d’analyse de la société italienne, qui sont incontournables mais jouent parmi d’autres niveaux d’analyse. On a à faire à des composantes à la fois articulées et différenciées d’une même nation et non à des ensembles radicalement scindés, des « blocs ».

Sur le plan formel, ce livre se veut un essai de réflexion géographique. C’est aussi un manuel, dans le sens où il a été bâti sur des questions posées en cours par les étudiants de l’Université de Créteil (Paris-XII) et de l’Université de Villetaneuse (Paris-XIII) : « mais pourquoi les régions Mezzogiorno ne se développent-elles pas » ? « La Troisième Italie est-elle exportable hors des frontières italiennes ? », « Et l’Europe dans tout ça ? est-elle une machine à rééquilibrer le territoire ou un « pur » marché ? », « la régionalisation est-elle une solution au « mal développement ? » etc.


L’articulation des échelles : Italie Europe Région

« L’Europe et les régions dans tout ça... ». S’intéresser à l’Italie des régions à l’Europe, ce parti pris joue aussi bien dans la première partie de l’ouvrage, centrée sur les logiques économiques et identitaires, que dans la seconde, centrée sur la régulation.


Lorsqu’on aborde aujourd’hui l’Italie, comme n’importe quel pays européen, on doit en effet rendre compte de la façon dont la construction européenne intervient dans les recompositions territoriales, dans les nouveaux jeux d’acteurs. Or la construction européenne est un processus complexe, qui certes change la donne, mais pas de façon simple.

Paradoxalement, l’Europe contribue à la fois à relativiser et à réactualiser le dualisme Nord-Sud. En effet, alors même qu’elle participe d’un processus de globalisation et de remise en cause des structures nationales, qui ont été la matrice historique des clivages interrégionaux, l’Union européenne emprunte la voie des grands ensembles pour aborder le territoire. Dans les visions prospectives du territoire européen issues du Schéma de développement de l’espace communautaire (SDEC), le Nord italien est rattaché à un vaste « Arc latin » ou à une « zone alpine » solidement arrimés à l’Europe rhénane tandis que le Sud plonge de façon quasi caricaturale dans une vaste périphérie « est méditerranéenne ». Dans la politique régionale européenne en vigueur depuis 1989, le Sud italien figure parmi les régions prioritaires de l’Objectif , qui ceinture pour l’heure toute la façade méridionale de l’Union, de la Grèce au Portugal. Mais à l’heure de l’élargissement de l’Europe vers l’Est, l’Italie, comme les autres pays d’Europe du Sud, se préparent à de difficiles arbitrages financiers. Outre cette politique régionale, la Monnaie unique, la politique communautaire de la concurrence... affectent directement ou indirectement les grands clivages territoriaux et leurs évolutions.

Cette affirmation multiforme de l’Europe pose en termes inédits la question de la causalité du « mal développement » et des responsabilités de tel ou tel niveau territorial. Récemment, à propos de la réforme de la politique régionale européenne prévue pour 2006, un haut fonctionnaire européen déclarait dans Le Monde : « il faudra bien déterminer un jour les responsabilités (des difficultés du Sud italien) : est-ce la faute de l’Europe, de l’Etat italien ou du Sud lui-même ? ». Question abrupte qui résume la façon dont l’élaboration de logiques supranationales induit des exigences d’efficacité et de rapidité : à cette aune européenne, oh combien le « tigre celtique » irlandais est vanté et l’Italie du Sud dénigrée ! Cette formule à l’emporte-pièce pose aussi le problème du rôle de l’Europe comme nouvelle échelle territoriale. Si la construction européenne fait ressortir la vieille question méridionale italienne et la rend encore plus déconcertante par sa visibilité à cette échelle continentale, disqualifie-t-elle pour autant la vertu explicative de la trame des Etats, des logiques nationales qui ont forgé la marginalisation et/ou le développement régional ? En tant que Marché unique renforçant les concurrences, l’Europe avive ces clivages régionaux inscrits dans les temps longs de l’Italie. En même temps, en tant que nouvelle instance de régulation, elle vient aussi les adoucir, offrir de nouvelles solutions au « vivre ensemble » national. Comment ces multiples facettes interagissent-elles ?


A un second niveau, la montée en puissance du couple ville Région est sans doute la « marque de fabrique » de l’Italie depuis les années 1990. Elle est en relation avec l’émergence de l'Europe, en particulier à travers la mise en œuvre des programmes de la politique régionale, mais elle renvoie avant tout au contexte général de mue de l’Etat. En effet, depuis le déclenchement de l’opération Mains propres, peu de mois se sont écoulés sans qu’une innovation institutionnelle ne soit proposée, visant en général une plus grande décentralisation. L’élection directe des maires (1993), puis des gouverneurs de Région (1999)... participent à l’émergence d’une nouvelle classe politique, parfois frondeuse vis-à-vis de Rome. Pour autant, il faut se garder là encore de surévaluer ce « régionalisme » italien ou de le lire de façon univoque comme un « dépassement » de l’Etat. Un tiers seulement des Italiens se sont déplacés pour adopter la réforme de la Constitution de mars 2001, alors que quelques mois plus tard, la refonte du code du travail a fait descendre des foules dans la rue ! Ceci invite à examiner de près le maillage régional et local dans ses rapports aux grands clivages socioéconomiques et aux logiques identitaires, et à garder dans cet examen une certaine prudence : la société italienne est-elle si régionalisée, si clivée qu’on le dit parfois ? Sur le plan institutionnel, bien au-delà de la réforme de la Constitution (difficile et lente), le maillage régional et local est d’ores et déjà mobilisé par différentes lois récentes pour assouplir et refonder l’Etat. Des complémentarités mais aussi des concurrences se créent entre les deux échelles que sont la Région et les villes. A côté des Régions, l’antique « Italie des cent villes » des historiens s’est en effet réveillée dans la dernière décennie. Moins bien dotée sur le plan institutionnel que la Région, l’échelle communale s’avère très réactive. Ainsi les politiques urbaines menées à Naples, à Palerme, à Venise ou à Rome ont-elles servi ces dernières années de boîte à idées pour la refonte de l’aménagement du territoire national et de vivier pour le renouvellement de la vie politique nationale. Pour aborder ces points, l’ouvrage utilise à diverses reprises l’exemple de Naples, qui a été dans la dernière décennie un porte-bannière de cette « Italie des maires »


La question régionale italienne se place en somme à la rencontre de trois problématiques : l’articulation territoriale de la nation, les politiques qui contribuent à sa cohésion, enfin l’architecture du gouvernement du territoire (rôle des Régions et des Villes, de l’Europe et de l’Etat). Bien sûr, elles n’expliquent pas à elles seules toute l’organisation territoriale de l’Italie ni la crise de l’Etat. Mais elles sont imbriquées et réactives les unes vis-à-vis des autres. Prises ensemble, elles constituent un des nœuds du problème, d’une « question » qui se pose à la fois à l’échelle de l’Etat et à celle de l’Europe. Au bout du compte, ce qui se dégage de ce parcours, c’est que l’Italie, au-delà de ses spécificités, offre un miroir des débats qui agitent la plupart des Etats européens.


Dominique Rivière est agrégée de géographie et Professeure à l’Université Paris 13. Ses travaux portent sur l’Italie, sur la construction européenne et sur l’aménagement du territoire. Elle a publié L’Italie et l’Europe, vues de Rome. Le chassé-croisé des politiques régionales chez L’Harmattan (1996) et participé à divers ouvrages collectifs sur l’Europe du Sud et la Méditerranée.


 

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