Les réseaux de villes sont-ils de véritables acteurs transfrontaliers ?
L’exemple de l’espace Saar-Lor-Lux

Éric AUBURTIN

Géographe, Institut français de Géopolitique, Paris 8

Résumé Article complet

La coopération transfrontalière qui se noue depuis plus de 30 ans  dans l'espace Sar-lor-Lux privilégie de nouveaux modes de relation qui  ne se limitent pas seulement à des relations entre Etats mais associe de plus en plus différents partenaires régionaux à l'échelle interrégionale. Les réseaux de villes transfrontaliers sont ainsi le moyen de pallier l'absence d'une véritable métropole multifonctionnelle de niveau européen dans l'espace Sar-Lor-Lux.  

La construction d'un réseau de villes transfrontalier comme dans le cas du Quattropôle  qui relie depuis 2000 Metz, Luxembourg, Trèves, Sarrebrück permet aussi à ces différentes villes d'échapper à leur vocation de "ville-frontière" et de gagner une dimension européenne qu'aucune ne pourrait occuper seule.

En même temps, ce réseau de villes entre directement en concurrence avec la constitution depuis 2002 d'un réseau de villes du « sillon lorrain » qui relie Thionville, Metz, Nancy et Epinal, qui entend promouvoir et renforcer l'existence d'un grand axe européen de transport ouvert sur l'axe rhodanien mais permet surtout à Nancy de se positionner dans un environnement européen qui autrement lui échappe.    

A l'occasion de cette conférence, il sera possible de montrer que ces rapprochements ne se font pas sans difficultés, ni rivalités ou concurrences car ils renvoient autant à la pratique des acteurs qu'à leurs stratégies de pouvoirs à un niveau local ou interrégional.

L'intérêt de raisonner en terme de réseau : le réseau désigne « un ensemble de lignes ou de relations plus ou moins complexes ; le réseau est formé de nœuds et de segments, ou de sommets et d'arcs, constituant un ensemble de relations multiples, plus ou moins hiérarchisées, plus ou moins centralisées »1 (Brunet, 1993, p.430).

Les nœuds constituent souvent des pôles urbains capables d'attirer à eux un certain nombre flux (migratoires, commerciaux, financiers, informels) qui constituent ainsi les segments reliant les différents pôles formant ainsi un réseau urbain.

Roger Brunet fait d'ailleurs remarquer à ce niveau que même si le réseau semble abolir la vision euclidienne, c'est à dire la mesure topographique de l'espace qui caractérise la géographie, sa dimension ne se résume pas seulement à une conception topologique ( qui associe des lieux suivant une logique de connexité ou de proximité) : les  réseaux ont besoin de la géographie pour se constituer c'est à dire d'espaces plus ou moins définis ou délimités qui vont servir de support à leur mise en place. Le réseau, en associant des lieux par des chemins créent du territoire car au delà des connexions qui relient les différents points du réseau, on peut mesurer son étendue : on passe alors d'une logique réticulaire à une logique aréolaire : les lignes reliées se transforment en zone voire en système spatial.

Jacques Lévy et Michel Lussault2 (2003, p.795-796) rend compte d'une autre dimension qui n'a pas forcément à voir avec la dimension matérielle ou immatérielle du réseau. Le réseau produit de l'identité en mettant en relation des acteurs et fait entrer le concept dans le champ de la sociologie des systèmes relationnels : le réseau constitue alors non plus seulement un concept mais aussi une métaphore spatiale.

Il s'agira donc ici à travers les deux exemples choisis celui du sillon lorrain et celui du Quattropôle de comprendre comment les deux logiques , celle du concept (réseau de villes) et celle de la métaphore (acteur-réseau) s'articulent ? Comment ces réseaux de villes fonctionnent et se sont mis en place ?   Pour quels objectifs ? Avec quels enjeux de pouvoir ? Sur et pour quels territoires ?

La constitution de ces réseaux de villes tenant au moins autant aux synergies recherchées qu'à la volonté des acteurs institutionnels ou économiques de renforcer leur position d'influence et leur assise territoriale , il s'agira de s'interroger sur le jeu des acteurs en présence en se plaçant à différents niveaux d'analyse spatiale, car constituant un système spatial plus ou moins élaboré, le réseau de villes relève de différents ordres de grandeur, plus ou moins en intersection les uns avec les autres3 ( Lacoste, 2003, p.333), le réseau urbain européen, le réseau transfrontalier, le réseau national, le réseau des communes qui constituent l'agglomération, l'aire urbaine ou le bassin de vie en essayant de voir comment ils peuvent se combiner. La démarche du géographe rejoint ici la démarche géopolitique qui cherche à comprendre comment fonctionne les relations et les logiques de pouvoirs entre acteurs et territoires.

Enfin, la perspective transfrontalière donne une dimension particulière au réseau de villes : la coopération transfrontalière en privilégiant les coopérations de nature horizontale entre régions et villes voisines mais étrangères, et en gommant la dimension hiérarchique classique qui inscrit d'abord les relations de pouvoir dans un schéma de nature ascendante ou descendante entre la sphère locale et nationale voire européenne ou mondiale, ne constitue-t-elle pas un support pertinent à la mise en place de nouveaux pôles de compétitivité de niveau européen?

  1. Saar-Lor-Lux : Un cadre territorial qui constitue en fait un réseau de coopérations transfrontalières à l'échelle interrégionale

    Une coopération de nature institutionnelle.

Dans ses limites les plus étroites, la coopération transfrontalière dans cet espace agrège un ensemble composé de la Sarre, de la Lorraine et du Grand-Duché de Luxembourg, et qui constituait le noyau originel de la CECA ( Communauté Européenne du Charbon et de l'Acier) : institutionnalisée par un accord signé entre les ministres des affaires étrangères français, allemand et luxembourgeois en 1980, cette coopération s'organise dans un premier temps sur un mode inter-étatique et sous une forme déconcentrée et régionalisée symbolisée par la Commission régionale Sar-Lor-Lux-Trier-Westpfalz, qui ajoute dès 1980 au noyau initial les territoires de la région de Trèves et du Landkreis de Birkenfeld en Rhénanie-Palatinat. Ce mode de coopération transfrontalière, voulue par les Etats permet d'inscrire de manière plus tangible la réalité du couple franco-allemand aux frontières entre la France et l'Allemagne.

Au milieu des années 1980, les élus régionaux investissent également le champ de la coopération transfrontalière , en vertu des nouvelles possibilités données par les lois de décentralisation en France (1982,1992) et de la préparation du Marché Unique européen : ainsi, le Conseil Parlementaire régional (CPI) associe au moment de sa création en 1986 tout le Land de Rhénanie-Palatinat, et en plus du noyau initial Saar-Lor-Lux, le parlement du Luxembourg belge, ce qui permettra après 1993 et la réforme constitutionnelle en Belgique d'inclure également toute la région wallonne et les deux communautés francophone et germanophone qui s'imbriquent et s'enchevêtrent dans l'espace wallon. L'espace de coopération est ainsi doublé comme son poids démographique ( 11,2 millions d'habitants).

Il correspond aux limites actuelles de la Grande Région Saar-Lor-Lux-Rhénanie-Palatinat- Wallonie, limite également retenue par les Sommets des Exécutifs de la Grande Région.

Les dotations allouées par les crédits européens dans le cadre de l'initiative INTERREG pour promouvoir la coopération transfrontalière en Europe rendent éligibles depuis 1989 un certain nombre de territoires pour recevoir ces fonds et dessinent encore un autre espace de coopération.

D'autres formes de coopération se sont aussi progressivement associées

Les coopérations transfrontalières qui se sont tissées dans cet espace ne concernent d'ailleurs pas que les acteurs institutionnels  mais aussi concerne le monde l'économie ou des médias: depuis 1989, les Chambres de Commerce et d'Industrie unissent également leurs efforts pour mieux coordonner leurs actions au niveau de l'espace Sar-Lor-Lux- Luxembourg belge. Depuis 1984, les Universités de la Grande Région ont signé une charte de coopération pour favoriser les échanges d'étudiants et l'intégration de cursus franco-allemands. Depuis 1994, l'IPI ( Association de Presse Interrégionale) permet également l'échange de journalistes ou d'informations au niveau interrégional.

Le monde socio-économique dispose également depuis 1997 d'un Conseil Economique et Social de la Grande Région qui se réunit en marge du Sommet et auquel s'associent les différentes organisations syndicales de la Grande Région réunies depuis 1984 dans un Conseil Syndical Interrégional notamment pour prendre en compte la dimension d'un marché du travail plus unifié et rechercher des solutions pour une meilleure harmonisation de législations du travail bien différentes d'un pays à l'autre.

Des collaborations ponctuelles existent aussi entre les offices statistiques de la Grande Région pour promouvoir la création d'atlas et de banques de données transfrontalières.

Il faut noter que depuis 1995 , un certain nombre de communes se sont réunies au sein d'une association de droit luxembourgeois, Euregio, afin de mieux faire valoir leurs intérêts auprès des autres institutions interrégionales de coopération transfrontalière.

Les Etats continuent toutefois d'encadrer le dispositif législatif facilitant les coopérations transfrontalières et à ce titre constituent toujours un acteur incontournable surtout dans le cas de la Lorraine où les prérogatives de l'Etat en matière de relations extérieures restent fortes voire décisives dès lors qu'elles touchent à la question de la souveraineté.

Sar-Lor-Lux : une communauté d'intérêts affirmée dans un cadre européen de plus en plus concurrentiel

Le citoyen peut légitimement se demander l'intérêt de la multiplication de ces coopérations et leur utilité : s'il est difficile d'y répondre précisément et encore moins de le mesurer, un certain nombre de motivation peuvent être rappelées  qui nécessite aussi d'envisager une grille de lecture diachronique :

Lorrains et Sarrois ont ainsi été à l'origine de la coopération transfrontalière sur le plan régional car ils constituaient deux espaces réintégrés tardivement dans leur espace national respectif. La Moselle n'est rattachée définitivement à la France qu'en 1945 alors que la Sarre réintégrée en 1957 constitua jusqu'à la réunification le Land le plus jeune et le plus petit d'Allemagne. Ces deux territoires, objets autant qu'enjeux des tribulations politico-militaires du couple franco-allemand entre 1870 et 1945 constituent aussi le territoire de leur rapprochement après 1945. La coopération transfrontalière est donc l'occasion de mettre fin aux rivalités franco-allemandes et paradoxalement de renforcer leur attractivité au sein de leur espace national respectif. Ce sont toutefois les Etats, en scellant les bases d'une coopération inter-étatique active, qui en sont les maîtres d'œuvre.

En outre, d'un point de vue économique, la Sarre partage avec la Lorraine la gestion d'un bassin houiller en reconversion mais avec le Luxembourg le fait de capter une partie des flux de main d'œuvre de l'espace de la Grande Région.

La région wallonne comme les communautés germanophone et francophone de Belgique ou le Land de Rhénanie-Palatinat jouent par contre de la Grande Région comme espace et instrument de lobbying auprès de Bruxelles pour défendre le projet d'une Europe des régions qu'elles entendent promouvoir puisqu'elles disposent en tant que région autonome ou structure fédérée de la légitimité constitutionnelle pour le faire. En développant le maximum de relations multilatérales avec leurs voisins, elles construisent une légitimité politique sur un plan européen et international.

Le Grand-Duché de Luxembourg, en fonction de sa taille réduite fonctionne comme une entité régionale et en vertu de sa souveraineté comme un Etat. Etant donné la situation géographique du pays, l'aspect frontalier ( les travailleurs frontaliers représentent le quart de la population du pays) prend au Luxembourg une ampleur disproportionnée par comparaison avec celle de tous les autres Etats membres de l'UE d'autant plus que l'économie luxembourgeoise, largement externalisée, s'appuie de plus en plus sur l'espace de la Grande Région dont il capte l'essentiel des flux de main d'œuvre. Le Luxembourg peut ainsi bénéficier de sa position d'Etat souverain pour aborder la coopération interrégionale avec des atouts politiques non négligeables à Bruxelles en même temps qu'il a besoin d'elle pour faire vivre son économie et régler la difficile question des transports. La coopération transfrontalière peut donc être pour le Luxembourg , tout en défendant la cause de l'Europe des régions, le moyen de renforcer sa position d'Etat-nation souverain au sein de l'UE.

Un réseau de coopération transfrontalière permet aussi de en favorisant une coopération entre deux collectivités territoriales voisines mais étrangères de contourner des rivalités ou des obstacles à des coopérations d'ordre interne  soit entre l'Etat et ses composantes décentralisées dans le cas de la Lorraine (Etat, région et département) dès lors qu'entre en jeu la question des compétences en matière de relations extérieures avec des collectivités territoriales étrangères, soit entre région et communauté , voir même entre région et province ( le Luxembourg belge dans l'ensemble wallon) dans un cadre marqué par la résurgence des particularismes et des spécificités régionales ou communautaires, soit entre Länder de taille et d'influence économique disparates ( Sarre et Rhénanie-Palatinat).

La constitution de réseaux de villes répond aussi à cette logique par exemple en Lorraine tant les rivalités entre les deux métropoles Metz et Nancy sont ancrées depuis des siècles. En s'associant à un pôle urbain proche, de même taille, il s'agit aussi en jouant la complémentarité de renforcer l'attractivité et le rayonnement des villes partenaires dans un ensemble européen et mondialisé où les concurrences entre villes se sont intensifiées.

Le clivage s'accroît entre un Sar-lor-Lux rural et peu peuplé et un Sar-lor-Lux urbain et industrialisé

La typologie communale en fonction du degré d'urbanisation met bien en évidence les zones urbaines, périurbaines et rurbanisées. Cela permet de délimiter de grandes agglomérations urbaines, du nord vers le sud :

  • Trier-Saarburg

  • Luxembourg-Arlon-PED/Longwy-Esch-sur-Alzette

  • Merzig-St Avold- Saarbrûcken-Sarreguemines-Neunkirchen et Kaiserslautern

  • Thionville, les vallées de l'Orne, de la Fensch et Metz

  • Pont-à-Mousson, Lunéville- Toul

ces deux dernières unités urbaines formant le sillon mosellan.

Cette distribution de l'urbanisation morphologique est d'ailleurs concordante avec la répartition des densités communales de population qui exprime l'urbanisation démographique.

En même temps donc que se constitue un Sar-Lor-Lux urbanisé autour de la constitution de conurbations et d'agglomérations transfrontalières ou de réseaux de villes se pose la question de la survie d'un Sar-Lor-Lux beaucoup plus rural où les densités peuvent être inférieures à 15 hab/km² et qui fait parti de l'espace des plus faibles densités au niveau européen. : cet espace prend en écharpe l'ensemble interrégional par son flanc Ouest depuis le sud de la Wallonie et la Meuse jusqu'au massif vosgien et à la forêt des Ardennes sur son flanc Est.

Le développement de la péri-urbanisation des grandes villes en milieu rural parfois de plus en plus lointaine des grandes agglomérations pour Luxembourg , Metz ou Nancy pose aussi la question de la maîtrise territoriale des rapports entre villes et campagnes.

Le contraste de l'occupation humaine est exploité dans les schémas d'aménagement européens

Si les espaces urbanisés de la Grande Région présentent une assez forte dynamique de développement, replacé dans le contexte spatial européen des grandes métropoles, l'espace Saar-Lor-Lux apparaît comme un espace en creux , aux plus faibles densités : le schéma européen de transports ( Europe 2000+) en fait même un espace de contournement ou de délestage des grands flux européens, voire un espace à vocation récréative qui s'explique par la présence de massifs forestiers et de parcs naturels.

Cette représentation n'en est pas moins erronée car elle confond axe et flux et si effectivement le sillon mosellan ne relie pas des métropoles de taille européenne, il constitue sans aucun doute l'un des couloirs méridiens de circulation les plus fréquentés au niveau européen que ce soit pour le trafic marchandises ou passagers (plus de 80 000 véhicules/jour). L'autoroute A 31 qui relie Luxembourg, Metz et Nancy n'est d'ailleurs pas seulement un axe de transit européen mais en même temps une autoroute de desserte locale et régionale, si bien que cet axe est proche de la saturation surtout dans le secteur qui relie Thionville à la frontière luxembourgeoise et dans une moindre mesure entre Pont-à-Mousson et Nancy.

Toutefois, l'absence d'une véritable métropole multifonctionnelle dans cette Eurorégion Sar-Lor-Lux a conduit les acteurs locaux et régionaux à imaginer dans le cadre du schéma Sar-Lor-Lux Plus un réseau de villes maillé à l'échelle interrégionale qui permette de compenser ce déficit, en améliorant le positionnement des villes vis à vis des grands axes de communication et de recherche afin de jouer d'une meilleure compétitivité dans l'espace européen des grandes métropoles, en promouvant une meilleure accessibilité des centre-villes par une politique intégrée des transports urbains et de l'habitat, en recherchant un développement équilibré du territoire par une mise en réseau des six centres urbains supérieurs avec les centres urbains intermédiaires comme Arlon, Thionville,Forbach, Sarreguemines, Epinal, par exemple.

  1. Le Quattropôle, réseau de villes transfrontalier, métropole virtuelle entre Paris et Berlin
La recherche de synergies transfrontalières

Le réseau de villes Quattropôle qui relie depuis Février 2000, les villes de Metz, Luxembourg, Sarrebrück et Luxembourg s'est construit de manière pragmatique. L'origine remonte à la fin de l'année 1999 à l'occasion de la célébration d'un jumelage entre la ville de Trèves et de la ville de Metz . A ce moment, émerge l'idée de construire une coopération entre les deux villes pour faciliter les communications à haut débit et ne pas limiter les échanges aux seuls aspects culturels.

Immédiatement, un partenariat est recherché avec Sarrebrück qui entretient des relations économiques étroites avec Metz dans le cadre du technopôle et avec Luxembourg pour la ville de Trèves

Cette collaboration ne doit cependant rien au hasard : les quatre maires, M. Rausch, maire de Metz, M. Helminger, maire de Luxembourg, M.Schroer, maire de Trèves et Mme Britz pour la ville de Sarrebrück ont pris conscience qu'après la réunification de l'Allemagne , le centre de gravité de l'Europe s'est déplacé vers l'Est, vers Berlin et dans cette perspective, sans mise en œuvre de synergies plus fortes avec leurs espaces environnants, les quatre villes se retrouvent isolées.

Il y a donc bien au départ le constat d'une nécessité de travailler en commun pour renforcer leur attractivité dans l'espace européen et finalement faire de cette métropole virtuelle , un pôle urbain incontournable entre Paris et Berlin en matière de communications et de services : avec un poids démographique de 500 000 habitants , 3 aéroports , 4 gares, 3 ports fluviaux et 4 universités, le Quattropôle se retrouve ainsi bien positionné au niveau européen.

Le réseau de villes permet aussi pour ces 4 villes de poids démographique comparable malgré des statuts nationaux fort différenciés de leur faire perdre, surtout pour Metz et Sarrebrück leur position de « ville-frontière », à laquelle la première fut prédisposée par sa fonction militaire, alors que Sarrebruck fut longtemps cantonnée à celle de ville industrielle , Metz, d'ailleurs pâtissant de ces deux images combinées, bien qu'elle ne fut jamais vouée à l'industrie, l'amalgame étant souvent de mise entre l'image du département et celle de la ville. La ville, en recouvrant une dimension européenne, et en s'associant par un réseau de villes transfrontalier avec d'autres municipalités échappe à son statut frontalier et intègre plutôt un « réseau de frontières »4 (Arbaret-Schultz, 1995) du fait de la dissociation et du dédoublement que celui-ci opère entre frontières politiques nationales et frontières économiques. « La dynamique transfrontalière est d'autant plus active que la frontière est plus solide et plus protectrice. Elle introduit en fait que la frontière peut être solide mais souple, exister mais se brouiller, rester mais s'égarer ».

Quant à Luxembourg, même si la ville dispose par son statut de capitale européenne et de place financière d'une stature internationale qui permet au maire de négocier avec d'autres villes de rang international, son poids démographique (80 000 habitants résidents pour 200 000 habitants et travailleurs le jour) handicape son rayonnement au niveau européen. La ville a notamment besoin d'asseoir son développement régional par des structures de transport mieux adaptées pour faire face à l'afflux du nombre de frontaliers ( plus de 100 000 ).

Un réseau de villes spécialisé dans les nouvelles technologies

Doté d'un budget global de 330 000 €, le projet Quattropôle fonctionne de manière déconcentrée et vit dans l'administration de chaque ville comme le cheminement complémentaire du dossier porté par l'administration communale.

La souplesse de la structure permet ainsi d'initier des collaborations de manière pragmatique suivant l'intérêt que chaque ville apporte à un projet.

Plusieurs groupes de travail se sont ainsi constitués d'abord dans le domaine des infrastructures de télécommunications pour mettre en place un réseau de communication à haut débit entre les 4 villes partenaires ( Quattronet) aboutissant à l'instauration par les opérateurs en charge du projet d'un système de tarification unique se jouant des différences de législation d'un pays à l'autre.

D'autres groupes de travail se sont mis en place pour favoriser l'attractivité touristique et culturelle des 4 villes partenaires en mettant à disposition des visiteurs une offre touristique commune ou bien en permettant l'apprentissage de la langue du voisin par internet.

Une structure métropolitaine informelle qui à terme peut associer d'autres sous-réseaux

Structure informelle, initiant des coopérations pragmatiques et permettant une souplesse dans la mise en œuvre, Quattropôle n'en demeure pas moins un réseau d'acteurs qui tout en se jouant des frontières créent aussi du territoire d'abord en impulsant un certain nombre de projets dont la mise en œuvre ne peut se faire qu'au niveau régional ou interrégional. Les 4 villes viennent ainsi de faire une demande commune auprès des collectivités régionales ou de la Grande Région

Pour bénéficier d'une amélioration des dessertes ferroviaires reliant les quatre pôles urbains de façon à mieux intégrer la croissance des flux de travailleurs frontaliers. Quattropôle joue ainsi le rôle d'aiguillon, voire de structure porteuse Les quatre maires jouent aussi de leur positionnement sur les NTIC pour inviter prochainement Viviane Redding, commissaire européen chargé des nouvelles technologies et de l'éducation afin d'envisager une signature électronique unique pour les 4 villes.

Suffisamment attractive, le Quattropôle peut aussi contribuer à greffer sur la structure métropolitaine des sous-systèmes urbains régionaux en associant Thionville, Arlon , Sarreguemines ou Forbach qui sont déjà reliés par des structures de coopération , des infrastructures de transport à l'une ou l'autre des 4 villes partenaires du Quattropôle.

Une stratégie territoriale qui conforte celle du maire de Metz vers le nord et l'Est du département

A l'échelle de l'agglomération messine, la stratégie territoriale du maire de Metz est confortée par le fait que l'aire urbaine5 de Metz qui compte 430 000 habitants (recensement de 1999) entretient des effets de synergie étroit avec le nord du département : en effet, l'agglomération messine, plus attractive que celle de Nancy affiche un taux de croissance de 9% par an au cours des années 1990 draine vers elle un bassin de main d'œuvre dont les limites incluent celle de Briey et déborde sur celle de Thionville : ainsi la zone d'emploi6 messine accueille chaque jour 15 600 actifs en provenance de Thionville, 4 200 en provenance de Nancy, 3900 en provenance du Bassin Houiller et 3600 en provenance de Briey alors que les flux inverses des Messins vers ces zones sont beaucoup plus faibles respectivement de 8800, 2500, 2300 et 1200 Messins. Il faut ajouter à ces flux intrarégionaux, la montée en puissance des migrations pendulaires à destination du Luxembourg ( 4200 actifs en 2001 contre 560 seulement en 1990) ; les messins apparaissent au total plus mobiles que les nancéiens : 19% des actifs travaillent hors de leur zone d'emploi contre 12% des actifs nancéiens.

La stratégie territoriale du maire de Metz s'est ainsi toujours portée vers le nord qui constitue sa zone d'influence naturelle. Jean-Marie Rausch a pu aussi profiter de sa longévité à la tête de la municipalité pour promouvoir ses idées . Elu pour la première fois en 1971, réélu sans discontinuer depuis, il a pu également imprimer un pouvoir fort à l'agglomération intégrée au développement de la ville. Le maire de Metz s'est par ailleurs à titre personnel toujours beaucoup impliqué dans la constitution d'un triangle « Luxembourg-Sarrebrück-Nancy » dont Metz constitue selon lui l'épicentre. Il s'agit à la fois de neutraliser les ambitions nancéiennes engagée davantage dans une logique franco-française dans le cadre du Grand Est et de conforter une stratégie d'ouverture engagée dès les années 1970 vers le nord du département : un district fut ainsi créé au nord de l'agglomération messine avec14 communes afin de favoriser l'exploitation foncière d'une réserve de 600ha au croisement des autoroutes A4 et A31, permettant l'implantation de vastes surfaces commerciales et de grandes zones d'activité. Toutefois, cet axe Metz-Thionville restera jusqu'à aujourd'hui sans véritable structure politique.

A ces raisons stratégiques s'ajoutent aussi des considérations personnelles: natif de Sarreguemines, Jean-Marie Rausch parle et comprend l'allemand ce qui lui a permis non seulement de renforcer ses relations avec le maire de Sarrebrück mais aussi au niveau national et régional, par les différentes fonctions qu'il a exercées, d'encourager la mise en place de multiples coopérations transfrontalières.

Enfin , le maire de Metz est l'un des premiers hommes politiques en France à s'être intéressé de près au développement des nouvelles technologies : il fait des nouvelles technologies le fer de lance de la reconquête économique de la ville, et veut changer son image : Metz devient ainsi la première ville câblée de France en 1978 , la première à se doter d'un site internet en 1995 et depuis les années 1980, attire sur son technopôle des PME spécialisées dans l'informatique et les nouvelles technologies en nouant des partenariats avec certaines universités transfrontalières ou américaines.

L'ambition du maire, en ce début de troisième millénaire, est de faire désormais de la ville une métropole tournée vers la culture et le tourisme. Fort d'avoir obtenu l'implantation à Metz de l'antenne décentralisée du centre Georges Pompidou, profitant en 2007 de l'arrivée du TGV et de la promotion de la Grande Région comme capitale culturelle européenne la même année, le maire espère faire du quartier de l'amphithéâtre remodelé un nouveau centre d'accueil et de congrès international. Le Quattropôle constitue ainsi pour lui l'outil de cette promotion outre-frontière.

  1. Le sillon lorrain, un réseau de villes à vocation logistique, complémentaire ou concurrent ?

Une stratégie impulsée par la DATAR

Autant le Quattropôle est le résultat d'une logique déconcentrée et transfrontalière autant le réseau de villes du sillon lorrain apparaît comme le résultat d'une stratégie nationale, en l'occurrence impulsée par la DATAR , malgré la forte implication des acteurs locaux.

Ce réseau de villes relie depuis la signature du contrat d'objectifs le 31 Mars 2003 les villes de Metz, Nancy, Thionville, Epinal et la Communauté Urbaine du Grand Nancy.

Les quatre villes ont décidé en effet d'unir leurs efforts pour « affirmer l'axe européen qui traverse la Lorraine, en constitue l'épine dorsale et sur lequel sont positionnés les quatre plus grandes agglomérations de la région Lorraine ».

Dès l'origine, la démarche s'inscrit dans la logique du CIADT du 15 Décembre 1997 qui introduit les réseaux de villes dans les nouvelles orientations des politiques d'aménagement et de développement durable du territoire. Mentionné comme élément significatif du développement spatial à l'échelle européenne dans le Schéma de Développement de l'Espace Communautaire (SDEC), le concept du « polycentrisme maillé » développé d'ailleurs par la DATAR encourage à mieux équilibrer l'espace européen et à le rendre plus compétitif en consolidant des pôles urbains intermédiaires pour faire contrepoids aux grandes métropoles européennes, peu nombreuses et qui ont besoin de déconcentrer leurs activités. Ce mode de coopération est articulé au niveau national de manière complémentaire avec celui des agglomérations et des pays et affiché comme l'un des niveaux territoriaux pertinents dans la circulaire du Premier Ministre du 5 juin 2000.

Le contrat de plan Etat-Région 2000-2006 retient le principe d'un réseau de villes du sillon lorrain devant permettre la « mobilisation des capacités d'expertise et de promotion des agglomérations et créer un espace de pratiques innovantes par l'effort commun et coordonné des collectivités constitutrices du réseau à travers un certain nombre de domaines constituant les champs d'action des réseaux de villes. »

A terme « le Sillon lorrain doit conforter le développement régional en rattachant la Lorraine aux grandes zones de développement européen et en lui garantissant un avenir entre Paris et Strasbourg ». Ce dernier point figure s'il en était besoin , l'inscription de ce dispositif dans les schémas nationaux d'aménagement du territoire.

La volonté de l'Etat de peser sur l'avenir métropolitain de la Lorraine ne date d'ailleurs pas d'hier et s'inscrit dans une logique plus ancienne qui date de la fin des années 1960, quand il s'est alors agi d'imaginer la promotion de « métropoles d'équilibre » capables de contrebalancer la prédominance de Paris et de rendre caduque la représentation développée par JF Gravier après la deuxième guerre mondiale dans son ouvrage « Paris et le désert français » .

L'idée de constituer une métropole bipolaire associant Metz et Nancy devient le leitmotiv de la DATAR qui choisit alors Pont-à-Mousson dans l'espace intersticiel entre les deux métropoles pour implanter l'OREAM (Observatoire Régional d'Etudes et d'Aménagement sur l'Aire Métropolitaine) dès la fin des années 1960. L'objectif de réalisation d'une métropole lorraine est en effet subordonnée à la mise en place, dans l'espace intermédiaire entre Metz et Nancy, d'un véritable nœud de transports capable d'assurer l'interconnexion du bipôle lorrain et de jouer un rôle d'entraînement pour toute la Lorraine, d'où les décisions prises dans les années 1980 et 90 d'implanter ici le nouvel aéroport régional et la future gare TGV d'interconnexion. Il s'agit aussi pour l'Etat de mettre fin à la rivalité ancestrale entre Metz et Nancy, d'autant que Metz, dans la politique de rattrapage initiée après la Seconde guerre mondiale, a vu son statut régional renforcé et définitivement concrétisé en 1972 , en devenant en lieu et place de Nancy la capitale de la Région Lorraine.

La DATAR multiplie alors les rapports pour montrer la place insuffisante occupée par les villes françaises dans le système des grandes villes européennes, ce qu'une étude récente ( Rozenblat, Cicille, 2003)7 fait d'ailleurs bien ressortir : 180 agglomérations européennes de plus de 200 000 habitants ont ainsi été classées suivant une série d'indicateurs mesurant l'attractivité de chaque ville au niveau international et leur niveau de rayonnement positionnée à la 71è place, Nancy disposerait d'un rayonnement légèrement plus fort que son poids démographique alors que Metz, à la 118è place aurait un rayonnement au mieux équivalent à son poids démographique.

Le principal enjeu : faire du sillon un axe européen structurant et attractif

Le « réseau de villes » constituerait ainsi la structure à point nommé destinée à compenser ces déficits d'autant que le sillon lorrain représente déjà la colonne vertébrale du développement économique régional puisque les quatre zones d'emploi de Thionville, Metz, Nancy et Epinal rassemblaient en 1999 plus de 438 000 emplois soit plus de la moitié de l'ensemble des emplois lorrains. Elles concentrent également 40% de la population de la région (près de 800 000 habitants) et 70% de la richesse économique. Par ailleurs, les 4 villes du sillon dispose aussi d'une offre en équipements publics et en services publics sans équivalent au niveau régional : au sein du sillon, près de 65 000 étudiants fréquentent les établissements universitaires de l'Académie Nancy-Metz, qui certes se concentrent surtout au sein du bipôle Metz-Nancy, mais profite aussi à Epinal et à Thionville par des filières délocalisées. Pour les acteurs concernés, seule la mise en réseau des services et des compétences universitaires permettra de faire face à la concurrence exercée par les grandes métropoles nationales voire européennes, surtout dans la perspective d'ouverture d'une université internationale au Grand-Duché de Luxembourg.

Cette volonté paraît d'autant plus prégnante qu'elle rencontre deux autres motivations fortes qui fait consensus parmi tous les acteurs  concernés : celle de faire du sillon mosellan l'un des deux ou trois eurocorridors : le sillon mosellan constitue largement déjà un axe de passage essentiel entre l'Europe du Nord et l'Europe du Sud reliant le Benelux à la vallée du Rhône , et permettant des ouvertures vers la Suisse ou l'Italie du Nord sur un plan routier et ferroviaire ( couloir fret) . Sur le plan fluvial, la Moselle canalisée jusqu'à Neuves-Maisons au Sud de Nancy dès les années 1960 permet le transit de convois à grand gabarit vers les ports du Nord de l'Europe et fait de Thionville-Illange et de Metz deux ports fluviaux d'importance nationale classées respectivement au 7è et 8è rang. Elle souffre toutefois de ne pas être mieux reliée à l'axe Saône-Rhône qui permettrait une meilleure interconnexion du réseau européen vers la Méditerranée.

Par ailleurs, l'arrivée prévue du TGV en juillet 2007 qui desservira les deux métropoles lorraines renforcera sur le plan du transport voyageurs la position de carrefour européen que la région représente déjà au niveau du fret entre l'Europe du Nord et du Sud d'une part, entre l'Océan Atlantique et l'Europe centrale d'autre part.

Les acteurs politiques des villes concernées partagent le même diagnostic : « le sillon lorrain possède un potentiel logistique affirmé par des implantations de plus en plus nombreuses d'entreprises spécialisées et pourrait ainsi devenir le lieu d'implantation d'une plate-forme intermodale de grande dimension (400 à 600 ha) à condition de préserver ses capacités , qui souffrent d'un manque de capacité dans sa partie Nord du fait de phénomènes de saturation, et d'un manque de débouchés dans sa partie sud , à travers le massif vosgien. » Le Conseil régional en partenariat avec l'Etat a pris en compte dans le contrat de plan Etat-région 2000-2006 la nécessité de doubler le couloir fret que constitue le sillon mosellan en développant une nouvelle voie plus à l'Ouest qui relie Toul à Longwy. Il s'agit surtout d'éviter de placer la Lorraine dans une situation de contournement des grands flux européens si les aménagements nécessaires ne sont pas réalisés.

Les fortes synergies politiques qui existaient jusqu'en 2004 entre les acteurs politiques locaux , tous du même bord politique ( UMP ou centre-droit) et le Conseil régional a fait de ce projet le porte-étendard de la majorité d'alors en matière d'aménagement du territoire. A un autre niveau, les trois agglomérations de Thionville, Metz et Nancy se sont engagés aussi avec le Conseil régional et le Conseil général de la Moselle à planifier le doublement de l'autoroute A 31 , proche de la saturation dans sa partie Nord entre Thionville et la frontière luxembourgeoise et dans sa partie sud entre Pont-à-Mousson et Nancy, par la création d'une nouvelle autoroute A 32 qui passerait à l'Est de la vallée de la Moselle. Le tracé Est conforterait l'accessibilité des grands pôles régionaux et la vocation logistique qu'elles entendent promouvoir le long du sillon. En outre, la ville de Nancy bénéficierait d'un meilleur raccordement à l'aéroport régional de Louvigny.

Ce projet d'aménagement qui a fait l'objet d'un débat public en 1999 a été vivement critiqué par l'opposition socialiste et écologiste, qui en a même fait l'un des axes principaux de sa campagne à l'occasion des élections régionales 2004. Les critiques portaient autant sur la nature du projet résultant selon eux de la volonté de servir d'abord l'intérêt des métropoles du sillon lorrain en négligeant les espaces péri-urbains situés plus à l'Ouest (notamment le bassin sidérurgique nord lorrain ou Longwy) qui souffrent d' un enclavement plus ou moins prononcé, que sur ses conséquences en matière d'environnement pour les communes concernées. La victoire de la gauche aux élections régionales de 2004 condamne l'éventualité de ce tracé Est et le nouvel exécutif régional semble pour l'instant suivre la position des écologistes qui ne veulent pas de la construction d'une nouvelle autoroute mais d'une mise à deux fois trois voies de l'A31 existante.

Le projet du sillon lorrain sert d'abord les intérêts de la ville de Nancy

Si la ville de Metz dispose sur son ban communal de réserves foncières disponibles pour assurer son développement économique, la ville de Nancy est beaucoup plus dépendante du tissu urbain qu'elle constitue avec son agglomération et dès 1959 a dû se doter d'un district urbain pour assurer les conditions de son développement économique.

La ville de Metz a pu ainsi s'affranchir d'une véritable politique d'agglomération jusqu'à la transformation décidée par la loi en 2002 des districts en communautés de communes ou d'agglomération, il en va par contre différemment à Nancy.

Associant à l'origine 11 communes pour régler les problèmes d'assainissement, le district urbain s'élargit progressivement à 20 communes et se dote de nouvelles compétences permettant par exemple d'engager la construction du centre hospitalier universitaire du technopôle de Nancy-Brabois. Rassemblant plus de 3000 chercheurs et 300 laboratoires, celui-ci a pu atteindre un rayonnement national voire européen.

Le 31 Décembre 1995, le district urbain de Nancy évolue en Communauté urbaine du grand Nancy, disposant d'un complément de dotation de l'Etat permettant le financement de grands équipements ( gare TGV, rénovation du quartier de la gare). Les deux agglomérations ont désormais un poids démographique comparable : la Communauté d'Agglomération de Metz-métropole ( CA2M) compte 220 000 habitants alors que la Communauté urbaine du Grand Nancy en compte 260 000 même si Metz représente les deux tiers des habitants de son agglomération contre 30% pour Nancy.

La nécessité pour la ville de Nancy d'intégrer fortement son agglomération à la perspective de son développement a incité la future Communauté urbaine du Grand Nancy à se doter dès 1992 d'une Agence de développement et d'Urbanisme de l'agglomération nancéienne ( ADUAN) chargé du développement et de l'aménagement de l'agglomération. C'est notamment l'ADUAN qui a pris en charge l'animation du technopôle de Nancy-Brabois mais très vite elle est devenue un outil technique pertinent pour envisager une stratégie d'agglomération qui aille au-delà de la Communauté urbaine et s'étende aux territoires péri-urbains adjacents8. Le périmètre de l'agglomération nancéienne peut ainsi être étendu aux bassins sidérurgiques de Pompey, Dombasles et Neuves-Maisons soit environ un ensemble de 80 communes qui constitue le véritable bassin de vie de l'agglomération dans une perspective qui tienne compte des déplacements domicile-travail entre la ville-centre et sa périphérie. L'ADUAN pose même les jalons d'une réflexion territoriale qui aille au-delà du bassin de vie pour englober les limites du SDAU de 1973 qui regroupait 150 communes entre Toul et Lunéville.

La problématique du sillon lorrain émerge petit à petit au début des années 1990 quand la région Lorraine, désormais compétente en matière d'aménagement du territoire décide de relancer le concept d'une métropole lorraine en commun avec la DATAR. La dimension nouvelle prise par le développement des activités touristiques et culturelles , la recherche d'un seuil de compétitivité pertinent par rapport aux autres métropoles européennes donne de la crédibilité à la constitution d'un réseau de villes du sillon lorrain, d'autant que celui-ci peut s'appuyer sur des échanges migratoires qui concernent l'ensemble du sillon mais pénalisent Nancy ou Epinal, qui par leur positionnement au Sud ne bénéficient pas des axes de communication les plus performants dans une perspective d'ouverture européenne vers le Nord.

André Rossinot, maire UDF de Nancy, depuis 1983 va constituer le principal promoteur du sillon sur le plan politique : convaincu de la nécessité de tourner son agglomération vers le Nord dans une perspective d'ouverture européenne, le maire de Nancy va profiter de sa position d'influence tant au niveau régional qu'au niveau national pour servir les intérêts du sillon : la signature de la charte d'objectifs en 2003 par les 4 villes partenaires à partir d'un diagnostic partagé permet d'obtenir des dotations du FNADT (Fonds National d'Aménagement du Territoire) d'autant qu'André Rossinot est aussi le président de la Fédération Nationale des Agences d'Urbanisme (FNAU) ce qui lui permet d'aiguiller voire de contrôler la prise en compte du « sillon lorrain » au niveau national  ; l'entrée en application de la nouvelle loi SRU en 2000 en supprimant les SDAU par les SCOTS ( Schéma de Cohérence Territoriale) permet aux territoires de retrouver un destin commun et de travailler à l'élaboration d'un SCOT reliant Pont-à-Mousson, Toul à Lunéville soit tout le sud du département : avec 467 communes en son sein, il est en fait le plus grand de France .

Cette logique prolonge l'extension de l'aire urbaine de Nancy qui entre 1990 et 1999 s'est développé vers le Nord, vers Pont-à-Mousson et jouxte désormais à l'Ouest et à l'Est celles de Toul et de Lunéville.

La réalisation du sillon lorrain permet aussi à André Rossinot de neutraliser les prétentions du socialiste Jacques Chérèque qui, en développant un pays aux portes de Nancy autour du bassin de Pompey ( le Val de Lorraine) peut gêner la constitution d'une véritable métropole lorraine. Ainsi, la charte d'objectifs prend elle bien le soin de prendre en considération l'intégration et le développement des espaces intermédiaires.

Pour autant, la stratégie d'ouverture à l'égard de son voisin messin ne signifie en rien un adoubement aux prétentions transfrontalières de sa rivale. Si la perspective européenne est envisagée , c'est davantage dans le sens voulu par la DATAR qui encourage les coopérations entre régions européennes voisines plutôt qu'une coopération transfrontalière de proximité, qui réduit l'espace de coopération et le seuil de pertinence des projets portés par le sillon.

Il s'appuie plutôt sur une représentation territoriale qui privilégie Nancy dans le Grand-Est

Président depuis 1994 de l'Association interrégionale du Grand-Est français qui réunit les régions Champagne-Ardenne, Lorraine, Alsace, Bourgogne, Franche-Comté dans le but de favoriser la mutualisation des équipements et des services des villes et métropoles de l'Est français dans un cadre d'abord franco-français, André Rossinot veut avant tout faire de Nancy le pôle incontournable entre Paris et Strasbourg. Mais plus éloignée que Metz de la frontière avec le Luxembourg et malgré certains partenariats universitaires avec Sarrebrück, elle ne bénéficie pas ou peu de l'effet-frontière mais sa position sur le sillon peut toutefois l'y aider. Le discours transfrontalier du maire de Metz reste en effet l'un des points forts de son affichage politique, le réseau de villes du sillon lorrain étant le moyen de mettre Nancy au même rang que Metz.

Jean-Marie Rausch ne s'est d'ailleurs pas trompé sur les intentions du maire de Nancy et s'il a accepté de participer à cette nouvelle structure, c'est aussi pour mieux jauger ses intentions : «  Je ne crois absolument pas à cette idée (le sillon lorrain) . D'abord parce-que l'autoroute A 31 ne jouera jamais un rôle d'autoroute urbaine à l'américaine. Ensuite, parce-que tout accord dans les domaines où Nancy est la plus forte, la culture, l'université se ferait au détriment de Metz, et il n'en est donc pas question. Enfin, et surtout, parce que la région située au nord de Metz est plus intéressante que la partie sud. En conséquence, je préfère un accord transfrontalier avec le Luxembourg et la Sarre plutôt qu'un accord franco-français avec Nancy et Epinal. »

Il n'empêche.. Quand il s'est agi de se battre pour l'obtention en Lorraine d'un des pôles de compétitivité , le gouvernement français a retenu en l'espèce la Lorraine pour développer un pôle de développement de nouveaux matériaux pour le secteur automobile, l'emballage, la construction mécanique, en raison « du savoir-faire industriel de la région en ces domaines, et de la situation géographique du pôle au centre de l'Europe », démarche appuyée et défendue par les quatre villes du sillon lorrain.

  1. Potentialités et limites des réseaux de villes en Sar-Lor-Lux

La démarche du réseau de villes présente un certain nombre d'opportunités que la coopération transfrontalière, par essence, permet de renforcer : la démarche paraît d'autant plus pertinente qu'elle permet de renforcer la complémentarité des fonctions entre des pôles urbains régionaux ou même inter-régionaux qui, seuls, ne disposent pas de la taille et du niveau d'attractivité suffisant pour leur assurer un rayonnement de niveau européen alors que les concurrences entre métropoles européennes tendent à se renforcer dans le cadre d'une Europe élargie.

Elle met en place un nouveau mode de gouvernance qui associe dans le cadre de relations de proximité, des acteurs de même taille ( des centres urbains de 100 à 200 000 habitants) et de niveau institutionnel comparable ( maires, bourgmestres) permettant de contourner l'écueil des prétentions nationales en matière d'aménagement en privilégiant ainsi des relations fondées sur le principe de subsidiarité, la dimension transfrontalière permettant aussi de réduire les effets de rupture dus à la frontière. Cette démarche rencontre les grands objectifs dessinés dans les schémas de développement européen qui visent par la promotion du développement spatial polycentrique à mieux rééquilibrer la structure territoriale de l'aire des grandes métropoles de l'Europe du Nord-Ouest tout comme elle s'inscrit également dans les schémas de développement régionaux.

Toutefois, la structure du réseau de villes, si elle peut s'avérer pertinente pour favoriser la mise en œuvre de synergies européennes autour de pôles de compétitivité supra-régionaux, n'est pas exempte de rivalités ou de concurrences entre les territoires même qui le constituent, superposant ainsi une grille de lecture ancienne des enjeux du développement régional aux nouveaux enjeux d'aujourd'hui. La concurrence permanente entre Metz et Nancy est là pour nous le rappeler , même si celle-ci tient aussi de l'affichage politique dès lors qu'entre en jeu l'implantation d'un nouvel organisme culturel ou économique. La participation de la ville de Metz à deux structures en apparence concurrentes permet aussi au maire de Metz de jouer la carte de la complémentarité entre l'une et l'autre pour renforcer les effets de synergie qui peuvent le servir. Ainsi, la formation de réseaux de villes si elle peut permettre une meilleure mutualisation des services entre les différentes têtes du réseau, tient également du marketing territorial et de stratégies de pouvoirs sur des territoires qui se combinent à différents niveaux d'analyse.

Elle pose enfin la question des relations à mettre en œuvre avec les centres urbains de niveau inférieur à l'échelle infra-régionale pour faire face au risque de désertification accrue de vastes secteurs ruraux en position périphérique, mais aussi à l'inverse pour mieux intégrer des secteurs péri-urbains confrontés à une pression urbaine plus ou moins bien canalisée, surtout dans les zones frontalières. Il s'agit donc aussi pour les centres urbains supérieurs de mieux intégrer leur hinterland afin de promouvoir un développement aussi équilibré que possible du territoire régional ou interrégional.


1 Brunet R.,Ferras R., Théry H., Les mots de la géographie, dictionnaire critique, Reclus la Documentation française, 1993, p.430.

2 Lévy J., Lussault M., Dictionnaire de la géographie et de l'espace des sociétés, Belin, 2003

3 Lacoste Y, De la géopolitique aux paysages, dictionnaire de géographie, Armand Colin, 2003.

4 ARBARET-SCHULZ C. , « Sarre-lorraine-Luxembourg, vers un réseau ce villes transfrontalier , » in les villes, lieux d'Europe, p.141-151, Datar, Editions de l'Aube, 1995.

5 Aire urbaine : ensemble de communes d'un seul tenant et sans enclave , constitué d'un pôle urbain et de sa couronne périurbaine. Celle-ci est formée de communes rurales ou urbaines dont au moins 40% de la population résidente ayant un emploi travaille dans le pôle ou dans des communes attirées par celui-ci. Le pôle urbain est une unité urbaine ou une agglomération qui offre au moins 5000 emplois sur son territoire. La notion d'unité urbaine repose, elle, avant tout sur la continuité du bâti d'une ou plusieurs communes, comptant au moins 2000 habitants.

6 La zone d'emploi , tout en recouvrant tout ou partie de l'aire urbaine, constitue en fait l'espace géographique à l'intérieur duquel la plupart des actifs travaillent et résident et s'établit sur la base des déplacements domicile-travail.

7 Rozenblat C., Cicille P., Les Villes européennes , analyse comparative, Paris, La Documentation française, 2003.

8 L'ADUAN est devenue en 2000 l'agence de développement et d'urbanisme de l'aire urbaine de Nancy.

 

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