Les enjeux géopolitiques de l’aménagement : entre réseaux et territoires

Béatrice Giblin

Géographe, professeur Institut Français de Géopolitique Université Paris 8

Article complet

Une explication de texte

Cette affirmation sur l'existence d'enjeux géopolitiques à propos de l'aménagement ne va pas de soi. En effet, pour le sens commun la géopolitique s'applique à des conflits inter-étatiques, le plus souvent violents et complexes. En revanche, l'aménagement du territoire relève d'un tout autre champ qui est presque à l'opposé du précédent car, toujours pour le sens commun, l'aménagement a pour fonction d'utiliser au mieux le territoire en favorisant son développement et son équilibre, le tout devant rester harmonieux. Dans cette représentation l'aménagement du territoire est affaire plus technique que politique, le critère retenu étant l'intérêt général.

Entre réseaux et territoires

Ceci sous – entend que les réseaux seraient désormais un moyen de s'émanciper de certaines contraintes territoriales. Autrement dit l'enjeu de l'aménagement doit – il se penser dorénavant en fonction des réseaux et non plus des territoires ? Les évolutions technologiques, voire les révolutions technologiques, d'information et de communication, la mobilité croissante des personnes, l'accentuation de l'inégale répartition des hommes, des activités et des richesses obligent à penser autrement l'aménagement du territoire.

La géopolitique, telle qu'Yves Lacoste l' a définie, est l'analyse des rivalités de pouvoir pour des territoires ou sur des territoires et le contrôle des hommes et activités qui s'y trouvent. Si les réseaux permettent de s'émanciper des territoires peut il alors encore y avoir enjeux géopolitiques ? Mais les réseaux sont ils autant libérés des contraintes qu'imposent parfois les territoires ?

Au temps de l'aménagement consensuel du territoire

Jusqu'à la décentralisation il était entendu que l'Etat ne pouvait agir que dans l'intérêt général, ses hauts fonctionnaires étant ses relais dans sa mise en œuvre. L'aménagement du territoire n'était donc pensé qu'à un seul niveau, celui de l'Etat. Cette conception de l'aménagement correspondait bien à la conception alors très centralisée de l'Etat, d'ailleurs l'expression même, aménagement du territoire, est spécifiquement française. Que faut il entendre par territoire ? En effet, si selon certains géographes (Lévy Lussau 2003) ce terme est beaucoup trop imprécis, et par trop polysémique, pour notre part nous retiendrons une définition simple et classique : territoire national est une portion de l'espace terrestre bornée par des frontières sur laquelle s'exerce la souveraineté et la juridiction de l'Etat.

Il est nécessaire de revenir sur le contexte géopolitique de la mise en place de la politique d'aménagement du territoire au début des années 1960, afin d'en comprendre la finalité.

La reconstruction s'achève, la croissance économique est alors forte, situation que la France n'a pas connue depuis la fin du XIXéme siècle et le début du XXéme, la guerre de 1914 ayant donné un terrible coup d'arrêt à son expansion.. La saignée démographique de la Première guerre mondiale, les effets durables de la crise de 1929 et l'arrivée de la Seconde guerre mondiale ont des conséquences très lourdes pour le développement économique et démographique de la France, et ce d'autant plus que la croissance démographique française s'était ralentie dès la fin du XIXé siècle. Aussi, dans les années 1950, comparée à ses voisins, la France accuse-t-elle un retard certain dans plusieurs domaines. Par exemple, il faut se souvenir que les années 1950 sont le temps des adductions d'eau et de l'électrification des campagnes, que les autoroutes sont inexistantes ou presque. Paradoxalement l'Allemagne bien que vaincue est mieux équipée et à la fin des années 1950 l'économie allemande est plus puissante que l'économie française. Or c'est aussi à cette époque que la France puissance impériale, perd son empire et dans des conditions parfois très douloureuses, la guerre d'Indochine, mais aussi et surtout, la guerre d'Algérie. La France n'est plus une puissance de premier plan, elle rejoint, même si les politiques ont quelque difficulté à l'admettre, le camp des puissances moyennes. En outre, c'est aussi le temps des débuts de la construction européenne, le traité de Rome est signé en 1957. La France se trouve donc dès lors plus étroitement associée à d'autres Etats dans la mise en œuvre de certaines politiques et il est inconcevable pour le général De Gaulle, alors président de la République, qu'elle n'occupe pas le premier rang et surtout qu'elle puisse être à un niveau de développement inférieur à celui de l'Allemagne. On se souvient qu'il n'était pas un chaud partisan de la construction européenne. Mais les choses étant ce qu'elles sont, selon sa propre expression, il fallait en tirer le meilleur profit pour le pays. La réconciliation assurément s'imposait, et la poignée de main entre le général De Gaulle et le chancelier Adenauer est à juste titre restée célèbre, mais avec le souci de garder à la France la première place.

Aussi, l'aménagement du territoire a – t-il pour fonction de permettre à la France de rattraper son retard sur les grands Etats voisins européens en particulier la R F A, et si possible de les dépasser et de se maintenir ainsi au premier rang des Etats de la Communauté Economique Européenne.

Pour servir la grandeur de la France, il faut donc des grands projets, autoroutes (l'Allemagne en a déjà), implantations industrielles dans l'ouest resté trop rural, (l'Allemagne est plus industrialisée que la France) un grand aéroport, si possible le plus grand d'Europe, des programmes de logements, des villes nouvelles, de grands aménagements touristiques, par exemple sur les côtes languedocienne et atlantique etc.

C'est donc bien l'époque de l'Etat tout puissant. On peut même parler de la tutelle constante et même tatillonne de l'Etat. En effet, celle-ci a été accrue avec la réforme administrative, dite régionale, de 1964, par le biais du renforcement des structures départementales sous la forme d'une réorganisation des pouvoirs préfectoraux. En effet, en 1964, la série de décrets consacrée à l'organisation des services de l'Etat dans les départements et les circonscriptions d'action régionale et à la déconcentration administrative a regroupé et précisé les responsabilités et prérogatives du préfet. Tout ou presque est sous son contrôle, ce système de concentration accentue la pression de la tutelle ; les élus se sentent infantilisés par ce pouvoir étatique omnipotent, où même les délibérations des conseils municipaux sont visées par le préfet. Ce paternalisme pesant est de moins en moins bien supporté. C'est l'Etat qui décide de tout sur tout et sans la moindre concertation. Ainsi en a-t-il été des villes nouvelles dont les territoires ont été délimités sans l'accord des élus locaux, parfois contre leur avis, mais aussi contre celui des techniciens de l'aménagement installés dans les OREAM (organisation de recherches et d'études sur les aires métropolitaines). Ce fut le cas pour la ville nouvelle de Villeneuve d'Ascq près de Lille décision imposée par Edgar Pisani, ministre de l'équipement à l'époque, ou encore pour l'Isle d'Abeau dans la région lyonnaise sur décision de Jérôme Monod, successeur d'Olivier Guichard à la direction de la DATAR.

Les réseaux, car ils existent, sont alors au service de la centralisation. Chacun connaît l'image en étoile du réseau ferré centré sur Paris mais il en va de même pour le réseau aérien. En revanche, la mise en place des métropoles d'équilibre a pour objectif de freiner le recours systématique aux services parisiens. Le but est de faire de huit grandes villes de provinces des pôles de services et de développement capables d'exercer leur influence sur de vastes espaces. C'est alors la grande époque des réseaux urbains, hiérarchisés, les services les plus basiques étant répartis au niveau des plus petites unités, bourg rural et petites villes, la complexité des services s'accroissant avec la taille démographique des villes. En fait la réalité n'a jamais correspondu au modèle. Néanmoins, il est incontestable que ces huit métropoles d'équilibre offrent désormais des services de très haut niveau, et de ce fait le recours à ceux de Paris est moins nécessaire. Cependant, la relation rapide avec Paris reste une exigence des élus locaux, ce qui permet d'ailleurs, à d'autres élus de dénoncer la reproduction du modèle centralisateur au niveau régional, ces métropoles étant accusées d'accaparer l'essentiel des activités, donc du développement et pour ce faire des équipements donc des crédits. Les métropoles régionales seraient en quelque sorte devenues des «petits Paris».

Autre réseau très efficace, celui mis en place par le ministère de l'équipement, par le biais des Direction Départementale de l'Equipement qui interviennent sur la gestion des routes, à la tête desquelles se trouvent des ingénieurs du Corps des Ponts (les fameux X - Ponts), que l'on retrouve aussi à la tête des grands équipements tels que les ports autonomes ou Aéroport de Paris ou même en charge de la réalisation de ville nouvelle tel que Jean Claude Ralite à qui est confié la réalisation de la ville nouvelle Lille Est qui deviendra Villeneuve d'Ascq.

L'aménagement des territoires

Désormais tout apparaît plus complexe, et les nostalgiques de ce qu'ils considèrent comme l'âge d'or de l'aménagement, le temps glorieux de la DATAR et du grand ministère de l'équipement, se remettent en vérité assez mal de cette dépossession de leurs pouvoirs incontestés sur le territoire. En effet, il faut clairement parler d'exercice du pouvoir. De nos jours ce n'est plus « le »territoire qui est aménagé mais ce sont « des » territoires et par de nombreux acteurs.

L'aménagement du territoire : une question de plus en plus géopolitique

Si l'on reprend la définition de la géopolitique d'Yves Lacoste : analyse des rivalités de pouvoirs pour des territoire afin de prendre ou garder le contrôle des populations et des activités qui s'y trouvent ou s'y trouveront, l'aménagement des territoires relève bien de l'analyse géopolitique, ce qui ne veut pas dire qu'il ne relève que de ce type d'analyse.

En effet, les grandes opérations d'aménagement du territoire et d'infrastructures - autoroutes, aéroports, lignes TGV – comme les grands projets industriels sont de plus en plus souvent l'occasion de contestations. Si, jusque dans les années 1970, l'annonce d'une autoroute, quel qu'en soit, le tracé, était vécue localement comme une aubaine, désormais il n'en est plus de même. Par exemple, le tracé de l'autoroute qui devait traverser le marais poitevin, a dû être revu à la suite de la mobilisation d'associations écologistes soucieuses d'en défendre la faune et la flore,  soutenue par Ségolène Royal qui cherche alors à s'implanter dans la région, de même la contestation par des associations de riverains du tracé de la ligne du TGV au sud de Valence a finalement conduit le gouvernement à mettre en place une démarche de concertation (le débat public) afin de prévenir ou de résoudre ces situations de blocage. Des projets industriels plus modestes ou le fonctionnement d'entreprises réputées polluantes - cimenteries, usines chimiques – ou l'implantation de sites d'enfouissement de déchets nucléaires, de stockage de farines animales, usines d'incinération ou de tri sélectif – peuvent eux aussi susciter de fortes oppositions. Incontestablement les conflits aménagement/ environnement (on parle d'un territoire à ménager expression de Roger Brunet) ou développement économique/environnement se multiplient et les mobilisations se renforcent.

Ces situations conflictuelles peuvent avoir une incidence importante sur les résultats électoraux et le prix payé par l'élu local être élevé, car depuis 1982 les lois de décentralisation ont donné aux élus locaux de réels pouvoirs sur leurs territoires (communes, département, région) et des responsabilités en matière d'environnement, mais aussi en matière de développement.

Ainsi, la décentralisation a transformé la politique d'aménagement du territoire, emblématique jusque dans les années 1980 de la politique régalienne de la Vé République, en un jeu d'acteurs très complexe.

Désormais on est définitivement sorti de l'ère de l'aménagement consensuel du territoire.

Le territoire n'est donc plus l'affaire seule de l'Etat puisque cette fonction a été dévolue aux élus des Conseils régionaux depuis les lois de décentralisation. Mais on sait que ce ne sont pas les seuls élus à se sentir en charge de l'aménagement de leur territoire. Les Conseils généraux se sentent aussi concernés de même que les élus municipaux qu'ils interviennent au niveau du territoire de leur commune ou à celui de l'intercommunalité. A cela il faut ajouter les représentants des associations dont les militants savent parfois se montrer non seulement très actifs mais aussi très compétents capables de contester des projets, de proposer d'autres solutions.

En fait, le développement de la démocratie, une grande liberté d'expression et l'augmentation du niveau culturel d'une grande partie de la population sont des facteurs qui favorisent la contestation, la prise de paroles et donc le conflit. Plus de démocratie c'est aussi plus de conflits sur plus de territoires. Le temps où la parole de l'Etat comme son autorité étaient admises sans contestation, voire supportée par les élus, est un temps révolu, d'autant plus que la période de forte croissance économique qui donnait à l'Etat les moyens financiers d'agir est terminée depuis une trentaine d'années si ce n'est lors de courtes périodes, l'Etat impécunieux a besoin de s'appuyer sur d'autres partenaires financiers.

Un nouveau partenaire l'Europe.

La philosophie de l'aménagement du territoire qui fut longtemps une des marques concrètes de la souveraineté nationale et de la puissance de l'Etat - intervenant là où il le décidait et comme il le décidait, a profondément changé car ce n'est plus le seul territoire national qui est en jeu mais le territoire national dans un ensemble plus vaste, l'Europe. Nombre d'équipements qui concernent l'aménagement sont désormais pensés au niveau européen, que l'on songe à l'inter- connexion des réseaux électriques ou du réseau des voies ferrées à grande vitesse, ce qui ne va d'ailleurs pas sans poser de problèmes, les tracés et liaisons souhaités par les uns ne correspondant pas forcément aux tracés et liaisons souhaités par d'autres. A Madrid par exemple on souhaite une relation rapide par Barcelone avec Toulouse alors que côté français on la souhaite avec Montpellier et Paris.

Le tracé de l'eurostar (ligne TGV Paris – Londres) a aussi fait l'objet de débat. La SNCF dans une logique de concurrence avec l'avion souhaitait le tracé le plus court possible donc en évitant Lille, loin en vérité de toute préoccupation d'aménagement du territoire mais bien dans une logique d'entreprise toute publique qu'elle soit. Il a fallu la force de conviction et le poids politique de Pierre Mauroy pour obtenir le passage dans Lille et l'on sait l'aide que cette desserte a apporté à la régénération urbaine de la métropole du Nord.

Mais plus encore l'Europe par ses financements intervient sur « le » territoire, autrement dit un acteur politique non national intervient sur l'aménagement du territoire, par ce biais, la souveraineté de l'Etat qui s'exerçait sans partage sur « le » territoire, est battue en brèche. Ainsi les frontières, si longues à stabiliser, si importantes à défendre sont désormais des limites qu'il faut dépasser. C'est la raison d'être des programmes Intereg qui doivent aider à l'effacement des différences de niveau de développement et d'organisation spatiale de part et d'autres des frontières. En outre, afin de faciliter les contacts entre les Européens ou du moins certains d'entre eux, on travaille à la mise en place de réseaux matériels (trains rapides), culturels réseau d'échanges Erasmus, etc. Les réseaux ont alors pour fonction de contribuer à créer une identité territoriale européenne. Le réseau ce n'est donc pas forcément moins de territoires il peut aussi servir à façonner d'autres territoires et à en donner une autre représentation.

L'accroissement de la vitesse, de la mobilité, des échanges et l'accélération de la mondialisation sont des facteurs qui favorisent sans doute le maillage en réseau des territoires. Pour autant est ce que ces réseaux permettent réellement de s'émanciper des contraintes des territoires ?

Les réseaux de villes

La construction pas à pas de l'Union européenne a fort utilement conduit la DATAR et ses experts à comparer la situation urbaine de la France à celle de ses voisins. Pour constater ce que l'on savait mais qui fut clairement démontrer que sur ce grand territoire mise à part l'agglomération parisienne, les villes françaises présentaient des poids démographiques et des niveaux d'équipement inférieurs à ceux des villes des Etats voisins. Autrement dit on n'avait pas encore vraiment corrigé « Paris et le désert français ». Ceci a contribué à relancer la représentation de l'hypertrophie parisienne qui par son poids démographique, économique, culturel et politique continue d'accaparer les richesses de la France au détriment des autres villes et ce malgré la décentralisation. Comment dépasser cette « infériorité » urbaine de la France comparée à ses voisins ? La DATAR a dès lors mis en place une autre représentation de ce que devrait être idéalement l'organisation urbaine du territoire national. Si les services offerts par une ville sont insuffisants alors l'association de deux voire trois villes peut aider à compenser la faiblesse de chacune d'elles, cette association complémentaire formant un réseau de villes. On ne parle donc plus d'un réseau urbain hiérarchisé comme on le pensait dans les années 1960, mais on présente une organisation urbaine en réseau, les réseaux de ville. La représentation graphique des réseaux de villes fait clairement disparaître le poids de la centralité parisienne, nouvelle manière de retrouver le discours sur l'équilibre du territoire.

Quelle réalité peut on accorder à ses réseaux de villes ?

C'est là où la prise en compte de la géopolitique est utile pour tenter de voir quelles sont les possibilités réelle de la mise en œuvre de ces réseaux. En effet, il est nécessaire de prendre en compte les rivalités de pouvoir qui s'exercent sur ces territoires. Ainsi, comment ne pas tenir compte de la rivalité séculaire entre Metz et Nancy, héritée d'une situation géopolitique : l'occupation allemande de l'Alsace et de la Lorraine germanique ayant contraint l'Etat français a développé Nancy capitale de la Lorraine française ;entre Rennes et Nantes, héritage historique là encore Rennes étant la capitale actuelles de la Bretagne quand Nantes en fut la capitale historique aujourd'hui capitale d'une région, les Pays de Loire, à l'identité beaucoup moins forte que sa voisine. Rivalités encore entre Lyon et Saint-Etienne, car, même si le poids démographique, économique, culturel de Lyon est incomparablement plus élevé que celui de Saint-Etienne, les élus stéphanois ne veulent pas se penser comme les élus d'un satellite lyonnais ; rivalité entre Marseille et Aix en Provence, ici aussi le poids de Marseille est énorme par rapport à celui d'Aix mais la bourgeoisie de robe et universitaire d'Aix ne veut le céder en rien à la bourgeoisie d'affaires de Marseille. Aix est dans sa communauté d'agglomération bien décidée à ne jamais rejoindre la communauté urbaine de Marseille qui est elle-même très récente. Dernier exemple celui des trois ports du littoral de la région Nord- Pas-de-Calais : Dunkerque, Calais, Boulogne. Chacun dans le discours s'accorde à dire que ces trois ports associés formeraient «un» grand port de niveau international, mais quelle complémentarité entre le port minéralier de Dunkerque, le port de voyageurs de Calais et le port de pêche de Boulogne sur mer ? Chacun suit sa route sans tenir compte des deux autres. Ainsi l'activité commerciale (trafic divers) du port de Boulogne est fortement concurrencée par les nouveaux équipements très performants du port de Calais qui détourne désormais à son profit le trafic boulonnais. Où est alors la complémentarité, la rationalité si ce n'est celle du chacun pour soi ?

Le réseau de villes trouve aussi sa justification dans l'amélioration de la mobilité des individus, transports en commun mais surtout voiture individuelle qui permet à chacun d'accéder aux services qui ne se trouvent pas dans un environnement très proche. Accessibilité rendue plus aisée par un transport mais aussi grâce aux nouvelles technologies. Chaque élu y compris dans les zones faiblement peuplées du Massif Central ou des Alpes, estime indispensable d'être bien relié au réseau des télécommunications performantes, haut débit en particulier. Chacun y voit le moyen de pallier un isolement, un éloignement, façon nouvelle de mettre une partie des services de la ville à la campagne, moyen aussi de traiter ce qui est considéré comme le fondement des services publics à la française, l'égalité d'équipement du territoire quelle que soit sa situation, région fortement urbanisée ou région faiblement peuplée, le haut débit est alors perçu comme un instrument du désenclavement.

Mais on sait très bien que ce mode de vie du travail à la campagne grâce aux nouvelles technologies de l'information et de la communication n'est réservé qu'à un tout petit nombre de nos concitoyens. Ceux-ci ont généralement à leur disposition des moyens financiers mais aussi culturels pour utiliser au mieux ces possibilités. Pour la très grande majorité des autres la vie quotidienne ne se passe pas dans un jeu de réseau mais dans des polygones de déplacements beaucoup plus réduits.

Conclusion : de l'importance du rôle régulateur de l'Etat.

Les enjeux géopolitiques de l'aménagement des territoires restent donc bien réels et sans doute même plus nombreux qu'au temps de l'aménagement du territoire. Les lois de décentralisation et l'affaiblissement de l'autorité et des moyens financiers de l'Etat ont considérablement changé la donne. Il faut bien sûr ajouter les transformations techniques qui ont des conséquences sur la mobilité des gens et sur leur accessibilité à l'information. Tout ceci est indéniable et contribue au maillage complexe du territoire en réseaux, matériels et immatériels.

Nombre de chercheurs de différentes disciplines mais aussi les élus, les enseignants, les praticiens de l'aide sociale constatent quotidiennement l'aggravation de la ségrégation socio-spatiale. Si celle-ci a toujours existé – les habitants des quartiers riches n'ont jamais aimé côtoyer les pauvres – il est indéniable que dans les grandes villes elle a fortement tendance à s'accentuer. C'est pourquoi le rôle régulateur de l'Etat par la prise en charge collective et solidaire des populations les plus fragiles et des territoires sur lesquels elles se trouvent reléguées, est désormais l'un des défis majeurs de notre société.

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