LE LOBBYISME : LE MONDE ÉCONOMIQUE ET SOCIAL A L’ASSAUT DU POUVOIR POLITIQUE ET ADMINISTRATIF

Michel Jacquot

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. Article complet

INTRODUCTION

Le lobbyisme, qui nous vient des Etats-Unis et qui se développe à pas de géant depuis une bonne trentaine d'années sur notre Continent, n'a pas encore perdu en France, moins peut-être qu'en Europe et plus particulièrement au sein de l'Union Européenne, sa connotation négative.

J'affiche d'emblée mon opinion, le lobbyisme n'est pas seulement un mal nécessaire ; il procède plus généralement de la démocratie.

Peut-être sera-t-il intéressant à cet effet que nous nous penchions, dans une première partie, sur les fondements aux Etats-Unis de son origine et de son expression. Puis, ce survol historique fait, nous essayerons, dans une deuxième partie, partant de cette expérience américaine et de ma propre expérience professionnelle, de décrire ce que pourraient être ou devraient être les règles et les moyens d'un lobbyisme insoupçonnable mais efficace, la troisième partie de cet exposé étant consacrée au lobbyisme au sein des Institutions communautaires de Bruxelles, mon ami Patrick Courtois apportant le témoignage éclatant de sa longue expérience de lobbyisme bruxellois de la Lorraine.

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1ère PARTIE : LE LOBBYISME AUX ETATS-UNIS



Je définirais le lobbyisme comme le mode de faire pour qu'aucune conséquence d'une quelconque décision politique ou administrative ne soit absente de la conscience de ses décideurs.

De tous temps, nos dirigeants ont subi des pressions – individuelles ou plurielles – pour que telle décision soit encouragée ou amendée. Voltaire, l'hôte de Dom Calmet à l'abbaye de Senones était à sa manière un lobbyiste, décidé à faire plier la justice ou le roi, comme Barrès était le chantre, avec Paul Déroulède, de la guerre et le héraut des marchands de canon, Boussac plus près de nous ayant lui rejoint le camp des partisans de l'Union Française colonialiste pour assurer le fonctionnement des usines qu'il égrenait le long de la Moselle, de la Meurthe, du Rabodeau et de la Mortagne.

Je ne suis donc pas de ceux qui pensent que le lobbyisme soit né au Etats-Unis.

Il est incontestable toutefois que le lobbyisme, tel qu'il existe aux Etats-Unis, procède du système démocratique américain lui-même, tirant sa justification du premier amendement de la Constitution et qu'il s'inscrit dans la mentalité et le comportement sociétal des citoyens des Etats-Unis.

1. Le « caractère pionner » des Américains les prédisposait au lobbyisme.

L'entraide et la solidarité – qui frappent lorsqu'on se trouve au plus profond des Etats-Unis, à New York ou Washington – qui ont été nécessaires pour bâtir ce grand pays, sont en effet des facteurs déterminants de l'action collective, qui est la caractéristique fondamentale du lobbyisme. Il y a deux siècles Alexis de Tocqueville s'étonnait déjà de « la propension des Américains à former des associations ou groupes de pression dès que deux ou plusieurs individus découvrent qu'il ont un intérêt commun ».

L'illustre épisode de la tasse de thé de Boston est là pour en témoigner. C'est parce qu'ils estimaient que les taxes qu'imposait la Couronne britannique sur les produits de consommation, et notamment sur le thé, étaient trop élevées que quelques bourgeois de Boston ont commencé à fomenter une révolte contre les Anglais. Il ne s'agissait pas d'une révolution contre un envahisseur ni d'une lutte de survie, mais bel et bien d'un conflit économique et social.



2. Aux Etats-Unis, de plus, le pouvoir n'est pas, comme cela était et est encore le cas en Europe, d'essence divine. Chaque citoyen américain se sent directement impliqué dans le fonctionnement des affaires publiques et se doit d'influencer et de contrôler les décisions du pouvoir central. L'immensité du pays et la cohabitation entre sociétés d'origines diverses ont obligé les Américains à se grouper, au-delà de leurs affinités politiques, pour la défense d'intérêt commun.




Les pères fondateurs de la nation américain ont créé des institutions qui ont favorisé le rassemblement des citoyens en groupes de pression et qui ont légitimé l'intervention de ceux-ci auprès des Pouvoirs Publics.


C'est en effet dans la Déclaration d'Indépendance et la Constitution des Etats-Unis – toutes deux fortement inspirées par l'anglais John Locke qui écrivait : « le Gouvernement doit être formé avec le consentement des gouvernés mais certains pouvoirs sont en dehors de sa compétence » - c'est dans ces deux textes dis-je, qu'il faut chercher les racines du lobbyisme actuel dans ce pays, son essence même.


Plusieurs fois la Constitution américaine a été amendée et interprétée, mais ses grands principes, dont celui de la liberté d'association et de critique, demeurent immuables.


Je relevais tout à l'heure l'importance majeure que revêt le premier Amendement pour les Américains. Il stipule ce qui suit : « Le Congrès ne peut promulguer aucune Loi pour instaurer une religion ou pour en interdire la libre pratique, pour limiter la liberté d'expression ou celle de la presse ou pour limiter le droit des citoyens à se rassembler pacifiquement et à adresser une pétition au Gouvernement pour obtenir réparation des torts qu'ils auraient pu subir».



3. La Constitution des Etats-Unis légalise donc l'activité des groupes de pression auprès du Gouvernement par le biais du premier Amendement.


Mais, comme le faisait remarquer le nancéien Bruno Julien, auteur en 1988 d'un ouvrage sur les groupes de pressions américains, la Constitution elle-même favorise également les activités des groupes d'intérêts en prônant la séparation des pouvoirs et le fédéralisme, qui multiplient les occasions d'accès et de pressions pour les citoyens et leurs associations. A chaque pouvoir correspond un contre-pouvoir destiné à l'équilibre.


Cet échafaudage de « checks and balances » entre le pouvoir exécutif, le pouvoir législatif et le pouvoir judiciaire, force les groupes de pression à multiplier les points d'intervention, donc également à rendre leur tâche plus délicate et plus compliquée puisqu'ils ne peuvent compter avec certitude sur leur pouvoir de persuasion auprès d'une seule institution pour obtenir ce qu'ils souhaitent. Même s'ils concentrent leur action sur le Congrès qui vote les Lois, les lobbies ne négligent pas pour autant le pouvoir exécutif, le Président, qui dispose du droit de veto sur les Lois du Congrès, ni le pouvoir judiciaire, la Cour Suprême, dont les juges peuvent déclarer les Lois ou les décrets présidentiels inconstitutionnels et qui sont pourtant nommés par lui.


Cette organisation des pouvoirs aux Etats-Unis évite donc qu'une faction ou un groupe d'intérêts, quel qu'il soit, impose son point de vue auprès d'une Institution.



4. Le fait toutefois que le lobbyisme s'exerce essentiellement auprès du Congrès, l'organisation du Parlement, lui-même, a fondamentalement marqué cette activité. Le lobbyisme ne tire-t-il pas du reste, son origine du mot lobby qui signifie antichambre, salle d'attente, couloir, ces lieux propices aux rencontres avec les congressmen avant qu'ils entrent en séance afin de se concilier leurs bonnes grâces et d'obtenir leurs votes favorables lors de l'adoption des Lois ?




2ème PARTIE : L'INDISPENSABLE LOBBYISME ET LES CONDITIONS DE SON EXERCISME



Je suis de l'opinion qu'en s'insérant dans la vie politique, économique et social, le lobbyisme peut contribuer à mieux asseoir la démocratie, en remplaçant notamment les partis politiques et les syndicats de plus en plus défaillants, à mon sens, pour défendre efficacement les intérêts collectifs. Mais, je considère également que le lobbyisme peut constituer, d'une certaine façon, une perversion de la démocratie en permettant à quelques représentants d'intérêts puissants de faire prévaloir leur opinion au détriment de la majorité, d'où la nécessité sans doute de promouvoir le lobbyisme pour que le pluralisme se manifeste et éviter ainsi de l'encadrer et donc à la limite de l'institutionnaliser.



  1. L'indispensable lobbyisme



  1. Deux récents événements – forts différents l'un de l'autre – ont montré que si s'était manifesté un certain lobbyisme, sans doute « la face du monde » eût-elle changé. Je veux parler du référendum du 29 mai dernier sur la Constitution européenne et le choix de la ville pour les Jeux Olympiques de 2012.


Si, pour le référendum du 29 mai, un certain nombre de mouvements, de groupes de pression, de syndicats professionnels avaient davantage mouillé leurs chemises, avaient uni leurs efforts pour mieux expliquer ce qu'est l'Union Européenne et ce qu'elle était en devenir, comment elle fonctionne, quel peut être son apport dans le concert des Nations, et n'avaient pas laissé la place aux extrémismes et aux seuls partis politiques dont les leaders nourrissaient tous d'autres objectifs, souvent personnels, le résultat du vote eût été, nul n'en doute, fort différent.


Plus exemplaire est le choix de la ville Olympique pour 2012. La Délégation française n'a pas su voir que le choix était d'abord politique et ensuite sportif et non pas technique. Elle a, dit-on, « joué modeste », ne voulant pas en faire trop – une manifestation, soit dit en passant, d'orgueil et d'arrogance mal placés – et, comme l'a exprimé un de ses membres, « n'a pas voulu perdre son âme ». Le Maire de Paris prémonitoire, l'avait écrit dans une tribune parue l'avant-veille du vote de Singapour : « Notre lobbyisme n'est pas de même nature et n'a peut-être pas l'efficacité de celui des anglos-saxons ».


Ces deux événements montrent donc bien, si besoin est, que le lobbyisme peut être indispensable pour forcer l'événement.



  1. On ne saurait s'étonner aujourd'hui de voir des leaders professionnels ou interprofessionnels, des chefs d'entreprises même, des groupes de pression chercher à expliquer et faire prévaloir leurs intérêts propres ou ceux qu'ils représentent auprès de ceux dont les décisions conditionnent la vie des entreprises et de milliers de cadres et de salariés qui leur sont attachés. Doit-on reprocher à Franck Riboud d'avoir déclenché la grosse artillerie dans la 2ème quinzaine de juillet dernier à propos de Danone ? Le Pouvoir Politique et l'Administration qui sont amenés à prendre des décisions économiques importantes doivent être à l'écoute du monde des affaires et l'on ne saurait leur demander d'être au courant de tout ce qui se trame dans les couloirs, les halls d'hôtel ou d'aéroport, les dîners en ville ou sur les terrains de golf. Les lobbies sont là pour jouer ce relais.



  1. Le lobbyisme ne saurait être seulement d'ordre économique, tant les conséquences des décisions politiques et administratives qui sont prises sont diverses. On observera en effet que d'autres groupes de pression interviennent, de plus en plus – parfois même massivement ou violemment – tels les consommateurs, les écologistes et environnementalistes, les féministes, les mouvements de gays, ceux d'obédience morale, les collectivités locales, etc…


Les interventions de ces lobbies, qui ne sont pas toujours dirigées contre le pouvoir mais qui souvent l'accompagnent dans la prise de décisions et l'application de ces décisions doivent-elles être proscrites ? Leurs intérêts doivent-ils être considérés comme quantités négligeables ?



  1. Pour ma part, la démocratie politique – qui est hélas encore le fief de quelques-uns parfois même le fief héréditaire – ne peut progresser que dans la mesure où la démocratie se développe aussi dans la vie économique et dans la vie sociale, par le biais de représentants ou de groupes de pression constitués à cet effet.


Aussi, la véritable interrogation aujourd'hui n'est pas de savoir si le lobbyisme, l'intervention des groupes de pression, doit exister ou non – il faut, je le répète, le promouvoir – mais doit-elle porter sur les méthodes et mécanismes qui doivent être empruntés pour ce faire et sur les conditions de son exercice.



  1. Les conditions d'un lobbysme efficace



Il existe des écoles de lobbysme, des cours sont prodigués et des enseignements existent sur la manière d'opérer pour être efficace. J'ignore ce qui peut y être dit et ne suis d'ailleurs pas convaincu que ce soit une matière à enseigner ou que ceux qui enseignent cette formation soient les plus habilités à le faire.



  1. Première condition pour être un lobbyiste efficace : avoir la connaissance du processus décisionnel.


Il est certain que celui qui a participé, dans une carrière précédente, à ce processus part avec un avantage certain sur celui que ne le connaît que de l'extérieur ou l'a appris de maîtres qui n'y ont pas même participé. Bref, un ancien fonctionnaire qui sait de l'intérieur comment se prépare une décision, qui sait quel chemin doit parcourir le projet avant son adoption et qui n'ignore pas le mode d'adoption de cette décision, bénéficiera d'autant plus d'atouts, pour exercer cette mission, qu'il aura été une des poulies, une des courroies de la décision. Si cet ancien fonctionnaire peut, de plus, se targuer d'avoir été un temps parlementaire – tel Christian Pierret – on ne peut espérer recruter meilleur lobbyste.


C'est clair, pour moi, on ne naît pas lobbyiste ; on le devient.


Et la meilleure école est celle d'avoir connu de l'intérieur le processus décisionnel. Il n'est en effet pas évident de comprendre où se prépare une décision et qui la prépare (doit-on s'adresser à un parlementaire qui votera la loi, au Ministre ou aux membres de son Cabinet qui donnera instruction aux Services d'étudier telle prise de décision ?). Il n'est pas toujours évident également de connaître le cheminement que va emprunter un texte, le moment où on a la plus grande chance de le faire passer (la Loi des Finances rectificative est souvent le moment privilégié). Je souris et suis triste aussi de constater le poids que revêt dans l'imaginaire populaire le dépôt d'une question écrite par un Parlementaire. Une demi-page dans la Liberté de l'Est ou l'Est Républicain pour un effet, je vous l'assure, nul. Le Parlementaire le sait-il d'ailleurs lui-même ? Je n'en suis pas certain, tant l'usage de cette pratique est répandue.



  1. Deuxième condition pour être un lobbyiste efficace, avoir une connaissance exhaustive, encyclopédique des intérêts qu'il représente et de ceux de ses opposants.


Non seulement le lobbyiste doit « connaître son sujet », il doit pouvoir aussi apporter à son interlocuteur, des éléments d'information dont ce dernier ne dispose pas, en particulier le contexte économique, sociétal et politique dans lequel se situe la proposition. Ce qui suppose que les lobbyistes soient eux-mêmes très proches des responsables des dossiers qu'ils défendent, au point de participer eux-mêmes à la prise de position de leurs mandants et ne soient pas seulement leur porte-parole passif. Force est de constater que ce n'est pas le cas aujourd'hui.


Il doit pouvoir être capable également de faire percevoir à son interlocuteur les raisons qui pourraient s'opposer objectivement à la poursuite du dossier qu'il défend et de lui fournir en même temps les arguments militant pour l'adoption du projet ou son enterrement, pour sa mise à l'écart un temps ou pour sa modification. Défendre les intérêts ou une opinion ou un point de vue suppose aussi se « mettre dans la peau » de l'opposant, présenter sans esprit partisan, ses éventuels points forts, pour mieux les contester et permettre ainsi, à son interlocuteur, d'être mieux armé et plus convaincant en présentant le pour et le contre.



La présentation d'une note simple mais comportant une ou plusieurs annexes détaillées doit accompagner la présentation orale qui aura pu être faite au départ. D'où l'importance, pour le lobbyiste, de savoir rédiger. Le concours d'un juriste confirmé, d'un avocat, peut être utile à cet égard, le socle juridique étant fondamental à cet égard, la fourniture d'un projet de texte législatif ficelé étant recommandée.



  1. Cela suppose également que préalablement à l'action externe, à l'intervention auprès des décideurs que, sur le plan interne, l'unité existe dans son propre camp. Rien n'est plus contre-productif que de ne pas présenter un fond commun et que des nuances entre membres d'un groupe ou d'une Association existent. C'est un aveu de faiblesse. La question doit être débattue au fond, non seulement sur le contenu de l'action à entreprendre mais surtout sur l'opportunité d'une telle opération. Je pourrais multiplier par centaine les exemples d'intervention inopportune ; citons celle récente, parfaitement inopportune de l'Ordre des Avocats qui demandait, en plein débat sur la taxe professionnelle, que les stagiaires dans les Cabinets soient exonérés du paiement de cette taxe.


  1. Autre condition au développement d'un lobbyisme sain et efficace son exercice au grand jour.


Une simple boite aux lettres, alors que par derrière pourrait se présenter un groupe puissant ou pire encore une association de groupes puissants, n'est certainement pas la meilleure manière de procéder ; de même ne pas vouloir apparaître clairement et demander à son interlocuteur de garder le secret sur son intervention. C'est avouer plus ou moins – et même plus que moins – que la démarche n'est pas avouable.


Toute intervention doit être publique – ce qui ne veut pas dire publiée – soumise, en conséquence, aux mêmes critères de moralité que toutes les autres actions économiques, politiques ou sociales. Les oppositions, les concurrences peuvent dès lors s'exprimer. Et curieusement – l'expérience le démontre – ce sont, dans ces circonstances de clarté, que les décisions favorables aux groupes de pression, qui auront été présentées sont les plus faciles à prendre et en tout cas à expliquer.



  1. Le rapport à l'argent des groupes de pression ou des groupes d'expression est certainement la chose la plus délicate à aborder dans le lobbyisme.


L'argent, on ne saurait le nier, est nécessaire. Il faut pouvoir payer des permanents de qualité, pouvoir s'appuyer sur des conseils juridiques ou des avocats confirmés, ce qui suppose des fonds importants. Le bénévolat va bien un temps, mais le renouvellement de tels cadres est hasardeux et donc l'efficacité de l'expression d'une opinion, aléatoire.


La clé du succès des lobbies repose – on ne peut se voiler la face – sur l'habilité de leurs dirigeants à trouver des sources de financement stables. Celles-ci dépendent, certes, des cotisations de leurs membres, si modestes soient-elles. En effet, les membres seront d'autant plus impliqués et mobilisés dans la cause qu'ils défendent, si un écot, à verser périodiquement, leur est demandé. Mais compter sur la seule cotisation des membres ne peut suffire, le financement des lobbies doit provenir de dispositions institutionnelles et légales, telles que des règles fiscales liées à la collecte des fonds (crédits d'impôts) ou des subventions des autorités gouvernementales ou des collectivités locales.


Un mot, puisqu'on parle de financement, de la corruption, qui peut revêtir mille formes, puisqu'elle peut aller d'une invitation au restaurant adressée au décideur jusqu'au versement d'une enveloppe. La corruption existe et existera toujours, les meilleures règles du monde ne faisant que davantage moraliser l'intervention, sans pouvoir supprimer cette corruption. La meilleure défense reste quand même l'encouragement à la transparence, moins la démarche se faisant au grand jour, plus l'intervention est inavouable, plus le risque de marchandage ou de corruption étant en conséquence évident.



Sans doute ne suis-je pas exhaustif dans l'énoncé des conditions propres à un lobbyisme efficace et sain. Mais ce sont en tout cas celles me paraissant les plus pertinentes au regard de mon expérience à Bruxelles.




3ème PARTIE : LE LOBBYISME AU SEIN DE L'UNION EUROPÉENNE



Patrick Courtois installé depuis de longues années à Bruxelles pour diriger la Maison de Lorraine vous expliquera par le menu détail son rôle à Bruxelles, notamment dans les interventions financières des Fonds Européens, particulièrement le Fonds Régional et le Fonds Social (qui ne sont du reste pas mon domaine de compétence). Donc, nos propos seront complémentaires.



A. La présence des lobbies à Bruxelles



1. Les lobbyistes sont très nombreux à Bruxelles,


- de nationalités diverses, par nature, mais non limités aux « 25 » pays constituant l'Union Européenne ;


- représentants de groupes européens (ainsi par exemple le CEFIC, la Fédération européenne de l'industrie chimique ou le COPA, le Comité européen des producteurs agricoles, la CIAA, celui des industries agro-alimentaires), de groupes nationaux (ainsi le MEDEF, la FNSEA et les Chambres d'Agriculture, les Barreaux de France), d'associations régionales (ainsi la Maison de Lorraine, Breiz-Europe) ;


- intervenant dans tous les domaines de politique européenne, l'agriculture, la concurrence, la politique régionale, l'environnement, les transports, la recherche, au stade de l'élaboration des projets jusqu'à leur adoption et même leur application ;





- agissant auprès de toutes les Institutions, Commission et/ou Parlement européen en priorité, Conseil des Ministres, Conseil Régional et Conseil Economique et Social dans une moindre mesure, pratiquement pas du tout et à juste titre auprès de la Cour de Justice des Communautés Européennes, son Tribunal d'Instance et auprès de la Cour des Comptes européenne.



2. La Commission a été dès le départ à l'origine de la présence des lobbies à Bruxelles les faisant participer même, formellement ou non, à l'élaboration des propositions de règlement ou de directives dont elle a le pouvoir exclusif des propositions. Je dis formellement ou non, car des Comités Consultatifs de tous ordres créés par décision de la Commission, voire même formellement mis en place par le Conseil, dans les règlements ou les directives, sont légion. Ils ne sont pas seulement constitués de représentants gouvernementaux ; ils peuvent être mixtes – public et privé – même exclusivement professionnels. Rappelons cependant que si les Comités sont écoutés, leur avis n'en est pas moins que consultatif et la décision reste dans les mains du Conseil, du Parlement et/ou de la Commission.


La volonté manifeste de la Commission d'être à l'écoute des intérêts privés ou collectifs se manifeste également par la sortie fréquente de Livre Vert, par la présentation d'Orientations politiques, par l'organisation de séminaires ou de tables-ronde, qui sont autant d'occasion pour elle de se coller à la réalité.


L'existence de ces Comités Consultatifs et autres manifestations de tout poil n'exclut pas que des interventions s'exercent par le biais des groupes de pression, des lobbyistes qui, cela dit en passant, ne sont pas toujours membres de ces Comités Consultatifs ou des groupes ad hoc de consultations mis en place par la Commission ou le Parlement.


Il existe donc bel et bien à Bruxelles les structures d'accueil pour la prise en considération des intérêts des groupes d'expression et des groupes de pression, les moins nantis étant financés directement ou indirectement par la Commission.


Comment s'expliquer dès lors le soi-disant déficit démocratique européen ?



B. Le soi-disant déficit démocratique européen



Depuis fort longtemps déjà, mais plus encore depuis les travaux préparatoires sur la Constitution européenne, il est de bon ton, particulièrement en France, de stigmatiser la technocratie européenne et le déficit démocratique, le Gouvernement et l'administration comme les membres du Parlement fuyant leur responsabilité et omettant d'évoquer leur participation pleine et entière au processus décisionnel communautaire.


Que n'entendons-nous « c'est la faute à Bruxelles » !


Le recours systématique de la Commission aux consultations de tous ordres avant de procéder à la présentation d'une proposition de règlement ou de directive à l'approbation du Conseil des Ministres et/ou du Parlement européen relève peut-être en fait de la faiblesse du lobbysme bruxellois.



Le professionnalisme des lobbies qui exercent leurs talents à Bruxelles n'est en effet dans l'ensemble – sauf pour la chasse aux contrats et études – pas du tout évident, les Français en outre n'étant pas, loin s'en faut, les meilleurs dans le jeu du « donner et du recevoir » qu'est la clef du succès : manque de connaissance des dossiers qu'ils sont appelés à défendre particulièrement de leur environnement politique, manque de connaissance flagrant du processus décisionnel, privilégiant moins la Commission que le Parlement dont les marges de manœuvre sont limitées puisque l'initiative des propositions ne lui appartient pas et que les partis jouent un rôle éminent dans la formation des opinions ; représentativité limitée (les lobbies sont-ils en phase avec leurs mandants ?) et ne sachant pas jouer le collectivisme européen.


Le lobbysme européen, de mon point de vue, est donc encore à construire, pour rapprocher davantage les citoyens européens des décideurs. C'est à cette condition que se construira une démocratie européenne au niveau politique, économique et sociétal et une Europe forte qui soit l'égale des Etats-Unis, de la Chine et des pays émergents.


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