Les opérateurs de réseaux, nouveaux maîtres des territoires ?

Jean-Marc Offner

Directeur du LATTS
(Laboratoire Techniques, Territoires et Sociétés ; UMR CNRS 8134, ENPC, Universités de Marne-la-Vallée et de Paris 12)
Professeur à l'ENPC
Rédacteur en chef de Flux - Cahiers scientifiques internationaux Réseaux et Territoires

Résumé Article complet

Si les technologies structurent l'économie, si la société fonctionne en réseau, si la ville bat au rythme des flux, les territoires ne sont-ils pas désormais asservis aux macro-systèmes techniques de communication et de distribution ? Si ces public utilities sont « libéralisées », si donc les monopoles publics disparaissent, les opérateurs de réseaux ne deviennent-ils pas les seuls responsables de leur développement et de leur gestion ? Dès lors, n'ont-ils pas conquis le pouvoir sur les territoires ?

« Ils contrôlent les réseaux, ils contrôleront les territoires ! ». Les véritables acteurs de l'urbanisme et de l'aménagement du territoire seraient-ils désormais les entreprises ou institutions qui conçoivent, construisent et exploitent les services en réseau et leurs infrastructures ?

Ce sera le cas, si les responsables publics nationaux ou locaux ne prennent pas conscience des possibilités nouvelles de régulation offertes par la « déréglementation » des services d'intérêt économique général (les SIEG de la terminologie européenne). En effet, paradoxalement, les mutations juridico-économiques que connaissent aujourd'hui en Europe les services publics peuvent refonder l'arraisonnement des réseaux aux territoires.

Des capacités d'intervention apparemment réduites pour les acteurs territoriaux

La puissance des flux

Les sociologues, en quête de ruptures à formaliser, annoncent l'avènement de la mobilité généralisée, de la société fluide, en réseau. Il convient certes de relativiser ces conceptualisations ; de replacer l'augmentation du nombre, de la distance et de la vitesse des déplacements dans une évolution séculaire. Il n'en reste pas moins que la baisse tendancielle des coûts de transport comme les mécanismes de développement endogène des réseaux techniques (par effet de club / externalité de réseau) ont, à force de croissance quantitative, créé une mutation qualitative de nos modes de production (économie globalisée) et de consommation (l'âge de l'accès).

La proximité, qui fondait jusqu'alors l'organisation territoriale, se voit aujourd'hui complétée ou concurrencée par le principe de connexité : être relié à, plutôt qu'être proche de. Les réseaux de communication ne possèdent certes pas les effets structurants qu'on leur attribue parfois en termes de localisation. En revanche, parce qu'ils transforment les métriques et les nodalités (le poids relatif des lieux dans les liens), ils créent une géographie des interdépendances.

Le transport aérien constitue une bonne illustration de ces phénomènes. Réorganisés par une économie des réseaux favorisant un schéma en hubs and spokes, les aéroports dessinent ainsi des flux planétaires inédits, tout en constituant de nouveaux pôles urbains. Des relations spatiales étonnantes se renforcent, telles les liaisons aériennes à bas coûts amplifiant la transformation de l'Algarve, au Sud du Portugal, en nouveau quartier résidentiel et estival de Londres.

Dans cette réticularité qui se joue des frontières institutionnelles, les acteurs territoriaux, dont la légitimité repose sur le contrôle et la gestion d'espaces clos, aux limites pérennes, voient la pertinence et l'efficacité de leurs interventions traditionnelles se réduire.

Des firmes globales

Les flux leur échappent, et ce d'autant plus que les entreprises en charge de l'exploitation des réseaux techniques afférents sont en position de plus en plus dominante. Qu'elles opèrent dans le cadre de l'économie de marché ou comme délégataires de service public, elles s'avèrent mondialisées et multi-services.

Et cela devient vrai dans tous les pays, car les modèles nationaux des services en réseaux convergent. En France, le modèle des services urbains (appelé  french model par la Banque mondiale) se confirme : service public (de l'eau, des transports urbains…) organisé par la collectivité locale et exploité par une entreprise privée, agissant comme gestionnaire délégué. L'autre modèle français de service public – celui des services nationaux, délivrés par une entreprise publique monopolistique – évolue en empruntant à la fois au modèle de régulation anglo-saxon et au modèle français des services urbains : autorité de régulation interventionniste et collectivités locales partenaires.

Des territoires malmenés

Ce n'est pas la fin des territoires, mais la fin de la connivence entre réseaux et territoires. Cette symbiose se jouait à trois niveaux :

  • La conception et le projet urbain : Cerdà à Barcelone, Haussmann à Paris, savaient articuler sédentarité et mobilité, habitat et circulation. Aujourd'hui, les architectes oscillent entre critique des « saignées urbaines » et valorisation du « chaos ».

  • Les stratégies territoriales : les entrepreneurs politiques locaux n'hésitaient pas à mobiliser les réseaux techniques pour préserver (la Ville de Paris et le métro) ou construire (la nation française et le télégraphe de Chappe) symboliquement et fonctionnellement les territoires. Aujourd'hui, les territoires politico-administratifs courent, en vain, après les espaces économiques.

  • Le maillage : des boîtes aux lettres aux gares, divers dispositifs financiers, techniques, juridiques assuraient des formes d'équité territoriale, au nom d'un principe plus ou moins formalisé de service universel. Aujourd'hui, la diversification des services opacifie les conditions d'accès et rend plus aléatoire la couverture des territoires par les réseaux.

La libéralisation (déréglementation + privatisation) des services en réseau favorise a priori la recherche de rentabilité. La tendance est alors à la désintégration des réseaux (entre réseau-support et réseaux-services, entre lignes du réseau) et à la sélectivité des dessertes. Les territoires se trouvent malmenés par ces restructurations, potentiellement destructrices des hiérarchies et des cohésions préexistantes.

Faut-il s'arrêter là dans l'analyse ? Nouveaux maîtres des territoires, les opérateurs de réseaux pourraient façonner pour leur plus grand profit les organisations spatiales. Nous pensons au contraire qu'un nouveau compromis est à construire entre réseaux et territoires et que les acteurs publics possèdent les capacités ad hoc pour établir cet aggiornamento.

Des compétences de régulation à valoriser

Contrôler les décideurs de localisation

Il convient tout d'abord de ne pas sous-estimer les capacités d'action des « faiseurs de ville » habituels : les promoteurs immobiliers, les lotisseurs, les grands groupes de distribution. Accusés de favoriser l'étalement urbain, leur pouvoir est d'ailleurs souvent critiqué. Principaux responsables des formes d'implantation résidentielle et commerciale, ils considèrent que « les réseaux suivront » (ce qui pose un vrai problème d'articulation entre transport et aménagement, tout particulièrement). Et, jusqu'à présent, la jonction entre ces acteurs urbains et les opérateurs de réseaux ne s'est pas effectuée, en France en tout cas. La SNCF n'a pas construit de lotissements, comme certaines compagnies ferroviaires ont pu le faire par le passé, créant ainsi des habitants-usagers. Les transporteurs urbains ne gèrent pas les centres commerciaux de leurs complexes d'échanges, comme au Japon.

Au-delà des difficultés propres des collectivités territoriales à l'égard de l'urbanisme opérationnel, les pouvoirs publics locaux possèdent tous les moyens traditionnels de la planification urbaine (Plans locaux d'urbanisme et Schémas de cohérence territoriale depuis la loi Solidarité et renouvellement urbains de 2000), en termes de contrôle de l'usage des sols, pour réguler l'action de ces « décideurs de localisation ».

L'espace public des réseaux, lieu de débats

S'agissant plus directement des opérateurs de réseau, les collectivités locales disposent d'un moyen d'intervention indirect : le contrôle de l'espace public. Tout réseau, aussi « dématérialisé » soit-il, a besoin pour ses infrastructures d'occuper le domaine public : rails en surface, tuyaux en souterrain, antennes… Cette nécessité constitue une opportunité de débats, un « lieu » de négociation, pour discuter non seulement des problèmes locaux d'insertion mais aussi, plus globalement, du mode de développement du réseau. De fait, une ligne à haute tension sera occasion de mise en cause de la construction d'un marché européen de l'électricité. Le projet de ligne TGV sur la Côte d'Azur a permis de souligner des revendications de dessertes régionales.

Malgré les biais de la procédure, le grand débat sur le troisième aéroport francilien a donné une idée des interdépendances entre l'économie générale du secteur aérien, les intérêts respectifs des compagnies et des autorités aéroportuaires, la configuration du réseau et l'importance relative accordée aux aéroports de province, la multimodalité avion/TGV, les préoccupations des collectivités locales et des riverains existants ou potentiels…

Aux pouvoirs publics de favoriser ces « montées en généralités », pour faire de la question des infrastructures plus qu'un problème d'occupation de l'espace, un moment privilégié d'interrogation sur les tenants et aboutissants de la morphogenèse des réseaux.

Conceptions et exploitations des nœuds de réseau sont propices au même type d'élargissement thématique. Discuter d'un pôle d'échange, c'est réfléchir sur la forme et la structure du réseau de transport, c'est – de facto – élaborer une politique des déplacements.

Des régulateurs actifs

Processus d'ouverture de marché dans une situation de monopole (public ou privé), la déréglementation a partout amené un renforcement de la régulation. De nouvelles autorités indépendantes de régulation ont été mises en place, telle en France l'Autorité de Régulation des Télécommunications (devenue depuis mai 2005 Autorité de régulation des communications électroniques et des postes). Ces instances sont dotées de capacités d'expertise et d'intervention autrement plus élaborées et efficaces que les anciennes tutelles.

S'agissant des autorités organisatrices du modèle français des services urbains, les exigences de transparence ont contribué à renforcer leur rôle, jusqu'alors parfois discret (sans parler de la situation désignée par les économistes comme la « capture » du régulateur par le régulé). Des associations d'élus se sont développées au niveau national, pour apporter leurs compétences aux collectivités insuffisamment dotées.

Ainsi, selon les contextes, les autorités de régulation se saisissent des questions de tarif, de couverture territorial, d'accès des populations pauvres aux services. La théorie néo-libérale prévoyait que ces autorités disparaîtraient une fois le marché ouvert. Il n'en est rien. L'organe crée la fonction, les régulateurs se faisant en particulier les porte-parole des mobilisations consuméristes.

Ce mouvement devrait se renforcer, eu égard à la création de nouvelles institutions régulatrices, au niveau national ou européen. L'usager-client dispose d'ores et déjà de beaucoup plus d'informations que par le passé sur les services qu'il utilise. Les régulateurs contrôlent mieux les entreprises de réseaux que les tutelles précédentes.

Ce n'est certes plus le modèle qui prévalait auparavant : le même service, par le même réseau, pour tous, partout, au même prix ; et, pour faire fonctionner ce dispositif, la « boîte noire » républicaine des transferts entre catégories sociales, entre agents économiques, entre territoires. Mais le modèle qui émerge ne réduit en rien les capacités de pilotage des acteurs publics, garants des dynamiques territoriales, sur le développement des réseaux techniques.

Pour conclure

Il y a donc matière et outils à réguler les services en réseau et leurs infrastructures. D'aucuns suggèrent d'ailleurs que, dans un contexte de faible gouvernabilité des métropoles, la régulation des réseaux techniques soit comprise comme un instrument de gouvernance des territoires. Il est vrai que le contrôle des réseaux de communication permet d'acquérir une maîtrise politique des « métriques » des territoires.

Ces analyses font l'hypothèse d'une intelligibilité partagée des dispositifs de régulation des réseaux et des interdépendances entre réseaux et territoires. Que l'on nous permette de conclure en soulignant que la revue Flux – Cahiers scientifiques internationaux Réseaux et Territoires (créée en 1990 sous l'égide du Groupement de recherche « Réseaux » du CNRS) veut justement contribuer à cette meilleure connaissance des situations et des mécanismes attachés à la conception et à la gestion des services en réseaux.

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