Entre le local et l’intégration européenne : l’Italie risque-t-elle le grand écart ?

Dominique Rivière

Professeure de géographie à l’Université Paris 13

Résumé Article complet

Depuis le début des années 1990, l'Italie voit se mettre en place, comme les autres pays européens, de nouveaux équilibres entre pouvoir local, régional, national et européen. D'un côté, l'Italie des maires et des gouverneurs régionaux s'affirme face à l'Etat. D'un autre côté, on assiste à une montée en puissance du fait européen : l'Euro, l'espace Schengen, etc. En outre, l'Union européenne en tant qu'acteur s'avère plus immédiatement visible qu'en France  : dans la politique régionale européenne, le Sud italien figure pour l'heure en bonne place avec la Grèce, le Portugal ou l'Espagne du Sud, et aujourd'hui les nouveaux pays membres, parmi les zones prioritaires, dites d'Objectif 1.

Fig.1. Les fonds structurels européens, 2000-2006

Il existe, comme dans les autres pays européens, une synergie entre émergence de l'échelle européenne et les échelles locales régionales : par exemple, les Régions sont chargées d'une grande part de la gestion de la politique européenne. Toutefois, dans quelle mesure ces « nouvelles »  échelles que sont le niveau local-régional et l'Europe sont-elles solidaires dans leur émergence ? S'opposent-elles forcément à la « vieille » échelle qu'est l'Etat-nation ?

En outre, cette problématique de nouvelles articulations d'échelle du local à l'Europe, joue ici sur un territoire marqué par le réveil de tensions Nord Sud, ce que manifeste l'apparition d'un parti comme la Ligue du Nord à la fin des années 1980. Un territoire marqué aussi par la remarquable vitalité du niveau local et régional, tant sur le plan économique (les districts de la Troisième Italie) que sur le plan identitaire. Du fait de ces deux caractéristiques, l'Italie pose avec une acuité particulière des problématiques qu'on retrouve dans bien d'autres pays européens, y compris la France  : en particulier, le problème du point d'équilibre entre solidarité des territoires et décentralisation, toujours difficile à fixer et qui est la pierre d'achoppement de toute décentralisation, se pose ici de façon très crue.

Les figures sont extraites des ouvrages :

Rivière D., 2004, L'Italie, des régions à l'Europe, Paris, A Colin

Rivière D., 1996, L'Italie et l'Europe, vues de Rome : le chassé-croisé des politiques régionales, Paris, l'Harmattan

La conférence est également illustrée par des documents de programmation et d'urbanisme de la Région Campanie, de la Province et de la Commune de Naples et des documents européens.

Une restructuration de l'Etat vers le niveau local régional qui laisse la péréquation en suspens


Jusqu'aux années 1990, sur le plan institutionnel, l'Italie représentait un cas de figure intermédiaire, dans une Europe partagée entre deux extrêmes : le modèle centralisé, dont la France était le prototype, et le modèle régional ou fédéral, longtemps limité à des pays comme l'Allemagne ou l'Autriche, rejoints ensuite par la Belgique, l'Espagne… En effet, la Constitution italienne de 1948, dont l'application a été échelonnée sur deux étapes – l'immédiat après-guerre et la fin des années 1960 - donne d'emblée aux Régions la compétence législative, mais dans un cadre qui reste marqué par la tutelle étatique : fiscalité dominée par les transferts de l'Etat, réticences de l'Etat à transférer des compétences, avec les nombreux contentieux Etat-Régions qui s'ensuivent… Le régionalisme en tant que force politique reste par ailleurs limité jusqu'au début des années 1990, et il est positionné sur les régions à minorités culturelles du Nord, la Sicile et la Sardaigne, qui ont d'ailleurs été dotées d'un statut spécial par la Constitution de 1948.

Fig.2. Les régions et provinces italiennes

Fig.3.Les régions en Europe

En revanche, en ce qui concerne les politiques d'aménagement du territoire, c'est le centralisme qui domine en Italie jusqu'au début des années 1990. Avec quelques années d'avance sur les autres pays européens, l'Italie met en place dès 1950 une politique visant à atténuer les disparités régionales de développement. La question majeure est alors à l'évidence le clivage Nord-Sud : en 1950… et encore aujourd'hui, les écarts de richesse, mesurés par le PIB par habitant, vont du simple au double entre la Calabre et la Lombardie. Cette « question méridionale » est abordée à travers une gestion centralisée (la Caisse du Midi, basée à Rome, de 1950 à 1984, puis l'Agence du Midi, jusqu'en 1993) même si un partenariat laborieux avec les Régions se met en place dès les années 1970.

Outre cette « intervention extraordinaire», l'Etat joue bien sûr de façon plus large dans les rapports Nord-Sud. En effet, le modèle économique qui a porté le « miracle italien », tout comme celui des « Trente glorieuses » françaises, se caractérise par une forte présence de l'Etat dans l'économie. Les grands holdings (IRI, ENI…) ont été largement mobilisés par la politique méridionale : sidérurgie de Naples, de Tarente.... Les décennies de l'après-guerre sont aussi celles de l'affirmation du Welfare, qui malgré ses dysfonctionnements (sous-équipement hospitalier du Sud, etc.), tempère lui aussi les inégalités Nord-Sud. En somme, l'Italie, comme d'autres Etats européens, illustre alors ce qu'Alain Reynaud (1981) estime être la notion de justice socio spatiale, qu'il associe étroitement à la régulation par l'Etat : « La puissance publique pénalise le centre et aide d'une façon quelconque la périphérie, jouant ainsi un rôle redistributeur »1.Toutefois, dès les années 1980, ce système politico-économique étatique à forte dimension clientélaire est mis en cause en tant que vecteur d'inefficacité pour l'action publique, en particulier dans le Sud. Comme le résume l'ex-maire de Naples, Antonio Bassolino : « pendant de longues décennies, dans l'histoire de Naples et du Mezzogiorno on a pour ainsi dire « privatisé l'urbanisme » et « étatisé l'économie » (dans Bassolino, Bevilacqua, 1996).

Comme dans les autres pays européens, l'Europe en tant qu'acteur reste longtemps à l'arrière-plan dans ce modèle : certes, parmi les principes du traité de Rome figure la solidarité avec les régions « en retard de développement ». Le Feder (Fonds européen de développement régional) abonde à partir de 1975 dans les dépenses de la Caisse du Midi : le Sud italien étant de loin la principale région pauvre de l'Europe des Six puis des Neuf, l'Italie se voit réserver à cette époque 40% des dépenses du Feder. Mais cette part impressionnante ne doit pas masquer la réalité : comme les dites dépenses restent dérisoires par rapport à l'énorme budget de la PAC (qui irrigue plutôt les plaines du bassin parisien…), on ne peut pas dire que l'Europe impulse l'action publique en Italie, elle vient simplement se mouler dans le cadre national.

Fig.4. L'ex-aire d'intervention extraordinaire dans le Mezzogiorno

Fig.5. L'ex-aire d'intervention du FEDER en Europe à la veille de la réforme des fonds structurels

B. Les années 1990 et 2000 marquent une restructuration en profondeur de ce modèle, avec une montée en puissance du niveau local et régional. Ses ressorts ne sont pas à rechercher en premier chef dans l'émergence de l'échelle européenne : certes, l'Europe valorise la maille régionale dans ses politiques comme on le verra plus loin, mais elle laisse aux Etats le soin d'en définir le contenu ! La dynamique de la décentralisation s'ancre dans une restructuration en profondeur du niveau national, qu'on retrouve d'ailleurs dans bien d'autres contextes que celui de l'Europe. Elle est à la fois institutionnelle, politique, et socio-économique :

- Une dynamique institutionnelle : comme dans les autres pays, on assiste à une mise en retrait volontaire de l'Etat et à une délégation de pouvoir vers le niveau local-régional. En Italie, ses leviers sont plus diversifiés qu'en France : réforme des modes d'élection (1993 pour les maires, 1999 pour les gouverneurs régionaux ) qui génère un nouveau système de gouvernement local-régional, avec une légitimité renforcée ; réforme constitutionnelle, qui est toujours en chantier depuis le début des années 1990, mais dont une étape a été franchie en 2001 ; enfin, un dernier levier est constitué par de multiples réformes à Constitution inchangée, qui depuis quinze ans, renforcent peu à peu les compétences locales et régionales2… On assiste aussi sur toute cette période à une revitalisation d'outils classiques de l'action publique par les acteurs locaux eux-mêmes : la relance urbanistique de Turin ou Rome en témoigne, ou plus spectaculaire encore, la renaissance urbanistique que connaissent Naples et Palerme. Comme en France, ce processus de réforme, souvent qualifié de « régionale » voire de « fédérale » est en réalité pluri-scalaire  : la réforme constitutionnelle de 2001 affirme l'idée d'une « même dignité constitutionnelle de tous3 » et déclare que « la République est constituée de : communes, provinces, villes métropolitaines, régions et Etat ».

Cette lame de fond qui traverse l'Italie est aussi un processus confus, qui à de nombreux égards ne règle pas les conflits de compétence du passé mais les exacerbe. Les années récentes sont en effet émaillées des péripéties des rapports difficiles entre l'Etat et le pouvoir régional, comme lorsque la Campanie ou la Lombardie se prévalent des compétences qui leur sont données par la réforme constitutionnelle de 2001 pour faire varier le taux de certains impôts, ce à quoi l'Etat s'oppose… ou encore lorsque la Vénétie et la Lombardie annoncent, en 2000, une refonte unilatérale de leur statut, là encore en opposition avec l'Etat, etc.

- Une dimension politique et territoriale : de même qu'en France, ces concurrences Etat-Régions sont exacerbées par les alternances politiques. Mais en Italie, la restructuration de l'Etat vers le niveau local-régional a comme toile de fond une crise de légitimité frontale du pouvoir central, en particulier au début du processus. L'étape actuelle de la décentralisation démarre en effet à la suite de l'opération judiciaire Mains propres de 1992, dont les effets se conjuguent avec la fin de la logique des blocs Est-Ouest à l'échelle mondiale pour faire éclater les bases traditionnelles des partis politiques. C'est donc sur cette base d'une crise de l'Etat qu'on assiste en Italie à l'émergence du pouvoir local et régional, « en creux » de l'Etat en quelque sorte.

En outre, si par définition toute décentralisation territorialise la vie politique, dans le cas de l'Italie, ce processus en quelque sorte sur-territorialisé du fait de l'émergence d'une logique politique nouvelle. Fondamentalement, la nouvelle donne de la vie politique italienne est avant tout bipolarisée sur le binôme gauche/droite, pour lequel la décentralisation n'est nullement une césure. Toutefois, une composante de cette nouvelle donne est l'apparition d'un parti s'appuyant directement sur les clivages territoriaux  : il s'agit de la Ligue du Nord, apparue en 1989 (sur la base de ligues préexistantes). Avec cette force politique, au demeurant minoritaire, on a affaire à un parti de type poujadiste, qui s'en prend avant tout à l'Etat central (donc à Rome), mais aussi au Sud, du fait de son hostilité à l'impôt, voire au principe même d'une redistribution territoriale, dénoncée comme «assistanat ». Comme son nom l'indique, la Ligue s'appuie essentiellement sur les régions alpines et padanes, où elle a un poids non négligeable en particulier au milieu des années 1990. Elle a déployé pour appuyer ses thèses une propagande plus nationale que régionale : un drapeau, un parlement fantôme à Padoue, des référendums et une presse, et même une milice de « chemises vertes »… Dans le contexte des années 1990 (guerre dans les Balkans, refonte de la carte géopolitique de l'Europe centrale), l'existence même d'un tel parti n'était évidemment pas neutre.

Ce parti se trouve à diverses reprises en position d'arbitre de la vie politique, et tient par son existence même un rôle déclencheur majeur dans la décentralisation, en lançant le débat sur le fédéralisme. Mais en même temps, la Ligue du Nord joue un rôle  inhibiteur  vis-à-vis de ce processus de décentralisation car ses prises de position outrancières contribuent à bloquer l'élaboration d'un consensus sur la place que peuvent avoir les Régions vis-à-vis du pouvoir central. En effet, la crainte de la perte de l'unité nationale, le sentiment d'injustice, la suspicion qui pèsent sur tout projet de réforme constitutionnelle… ne facilitent pas les choses. Or de très nombreux éléments touchant à la restructuration de l'Etat, comme la refonte des systèmes de protection sociale et de santé, ont en Italie une évidente dimension géographique. Pour n'en prendre qu'un exemple, du fait des inégalités de richesse évoquées plus haut, les propositions récentes du gouvernement Bossi-Berlusconi de régionaliser le système de santé pourraient avoir des conséquences difficilement évaluables aujourd'hui. Le Sud a certes l'avantage de sa jeunesse (toute relative4), mais aussi l'inconvénient de sa pauvreté : en février 2005, les hôpitaux de la région Pouilles ont fait scandale en s'interdisant toute opération « à risque » faute de lits.

- Une décentralisation en prise sur les mutations de la société italienne ? Selon l'un des rapporteurs du projet de réforme de la Constitution, Antonio Soda (s'exprimant devant la Chambre en avril 1999), la décentralisation en cours répond au constat que « le pouvoir vit une double contradiction : d'un côté, il est concentré dans des institutions centrales (…) et est de moins en moins à même de gouverner les spécificités du territoire ; de l'autre, il se voit dépouillé au bénéfice de l'extérieur, à travers le processus de globalisation (…).. La société tend à se faire Etat directement, en promouvant différentes formes de représentation qui dépassent les partis politiques (....). Il faut donc promouvoir une démocratie compétitive, qui recompose les fractures sociales».

Le constat d'une reconfiguration en profondeur de la société italienne, qui remettrait en cause l'Etat-nation tel qu'il a prévalu jusqu'ici, relève d'une problématique complexe et qui reste à bien des égards objet de débats.Ainsi, la thématique identitaire locale et régionale est volontiers mise en exergue par la Ligue, qui se réclame d'un « peuple padan » (Biorcio, 1997). Elle est montée en épingle aussi, de façon certes plus positive et moins agressive, par les politiques urbanistiques : pour reprendre les mots du maire de Naples les politiques urbaines récentes misent sur un « orgueil citadin » retrouvé (Bassolino, Bevilacqua, 1996), qui s'ancre dans les siècles pré-unitaires. Pour autant, il ne faut pas s'exagérer cet ancrage local de la société italienne : la plupart des enquêtes récentes montrent qu'en Italie comme en France, l'identité demeure une affaire pluri-scalaire, qui va du paese ou de la ville au national, avec, comme dans les autres pays de l'Union européenne, une composante européenne certes nettement moins marquée que les autres niveaux mais non négligeable (Rivière, 2004). Si globalement, les Italiens sont plus localistes que les autres Européens et moins attachés à l'Etat, de ce localisme affectif ne découle nullement une impulsion automatique vers la décentralisation institutionnelle. En particulier, la problématique identitaire a joué un rôle plus déterminant en 1948, lors de la naissance des Régions à statut spécial, qu'aujourd'hui, où ces mêmes Régions « spéciales » ont vu leurs « privilèges » fiscaux contestés par les autres. D'une façon générale, selon les sondages, l'institution régionale est souvent considérée par les Italiens comme éloignée de leurs préoccupations, et ils la classent loin derrière les communes en termes d'efficacité5. L'abstention record au référendum de 2001 témoigne de cette relative indifférence des Italiens au débat sur la régionalisation.

Fig.6. Le sentiment d'appartenance en Italie du Nord en 1996
D'après un sondage ABACUS, 1996, dans Biorcio 1997, deux réponses possibles à la question : quel est le territoire auquel vous vous sentez le plus lié

Plus que sur l' identitaire, la dynamique de la décentralisation serait-elle en prise sur l'économique ? D'une façon générale, la globalisation s'accompagne d'un « retour des villes européennes » (Le Galès, 2003) sur la scène institutionnelle et économique, même si, dans le cas de l'Italie, ce phénomène de métropolisation est moins avéré au Sud (pour la plupart des indicateurs économiques usuels, Naples est très en retrait par rapport à Milan et Rome). À; une autre échelle, plus locale, les districts de la Troisième Italie ont connu dans les années 1980 et 1990 une remarquable montée en puissance et certains d'entre eux sont au fondement de quelques ajustements de la carte des provinces. Ceci participe de l'affirmation du niveau local et régional, en résurgence de la vieille Italie des Républiques marchandes médiévales.

Parallèlement, le constat d'une « mosaïque de systèmes locaux et de dynamiques flexibles et diversifiées » (Dematteis, 1996) tend à se diffuser dans les sciences sociales lorsqu'elles analysent le territoire italien. À; l'inverse, l'Etat, tout comme les grandes entreprises publiques et privées (Fiat, Allitalia…), connaît une restructuration de son rôle : réforme du système de santé et des retraites, privatisation des grands holdings publics, etc. Cela sape les bases de la régulation telle qu'elle s'opérait jusque-là, et pousse les autorités locales et régionales à investir une scène désertée par d'autres. Par exemple à Naples, au début des années 1990, c'est à la fois la sidérurgie de Bagnoli qui ferme (suivant des injonctions de l'Europe) et l'emploi public qui vient à se raréfier, poussant les autorités locales à inventer de nouvelles solutions, en se lançant en particulier dans une politique de revalorisation du patrimoine.

De cette vision du territoire, comme ressource à celle d'un « local protagoniste »6, il n'y a qu'un pas… que les pouvoirs publics italiens ont franchi. Suivant en cela une tendance générale en Europe, mais qui s'avère ici particulièrement marquée, les politiques publiques italiennes connaissent depuis la fin des années 1990 un véritable  engouement  pour le local. Le credo des politiques récentes, que ce soit à l'échelle des documents de programmation régionale, provinciale ou dans les documents inhérents à la politique européenne, est la valorisation des systèmes locaux de développement. Ils sont, en Campanie, comme dans d'autres Régions, la base des « pactes territoriaux »7 et plus globalement d'une philosophie qui conçoit "le territoire comme référence de la programmation, et en particulier ses ressources immobiles -naturelles, culturelles et humaines- et ses aires d'agglomération -viles et systèmes locaux de développement- et à ses réseaux (de communication, télécommunication et sécurité"8. Toutefois, il reste parfois difficile de donner un contenu à la pléthore de « systèmes territoriaux de développement »  qui structurent les documents de programmation : dans le cas de la Campanie, et sous réserve d'études plus poussées, seules quelques « systèmes semblent reconnus comme fonctionnels.

Fig.7. Le territoire comme ressource : les systèmes locaux en Campanie

C. La solidarité entre territoires reste le problème majeur de la décentralisation à l'italienne, et celui qui reste le moins bien résolu. Il se pose en effet à deux niveaux :

- A l'échelle interrégionale, du fait du dualisme économique Nord-Sud. Grossièrement, le maillage régional issu de 1948 écrêtait le clivage Nord-Sud par la commune dépendance des autorités locales et régionales vis-à-vis de l'Etat. Les Régions se partageaient en effet entre deux cas de figure :

      • celles à statut spécial, qui sont soit de riches mais petites Régions, soit de grandes Régions… mais pauvres comme la Sicile

      • celles à statut ordinaire (85% de la population), qui recouvrent toutes les Régions majeures sur le plan économique et/ou démographique, et quelques petites Régions, largement dépendantes des transferts de l'Etat.

Dans le nouvel état des choses qui se met difficilement en place, le principe de base devient l'autonomie fiscale, sur fond de diminution des transferts de l'Etat, qui reste un acteur incontournable. En effet, garant de la situation de l'Italie en Europe, c'est lui qui impose aux collectivités locales et régionales (avec plus ou moins de rigueur9) de respecter le « pacte de stabilité », c'est lui qui fixe les règles générales du système. Ce nouveau système fondé sur plus d'autonomie est à l'évidence plus facile à mettre en oeuvre au Nord qu'au Sud. Pour n'en prendre qu'un exemple, les revenus de la taxe professionnelle par habitant seraiennt quatre fois plus élevés dans le Nord que dans le Sud ! Le trait marquant de la dernière période, pour l'Italie, est donc que la question des clivages régionaux de développement est doublée, plus qu'autrefois, d'une inégalité du pouvoir d'action des collectivités territoriales. Globalement, la capacité d'investissement des Régions et communes méridionales s'est restreinte depuis le début des années 1990, tandis que dans le même temps, celle du Centre Nord a plutôt augmenté L'inconnue majeure de la décentralisation est celle du fonds de péréquation prévu en corollaire de l'autonomie fiscale par la réforme de 2001, mais dont les modalités restent pour l'heure peu évidentes.

- À; l'échelle locale : certes, l'Italie part avec une longueur d'avance sur la France, car sa maille communale, plus large, est mieux adaptée à la taille réelle des agglomérations. Si l'Italie souffre de ce fait moins que la France des tensions entre communes riches et pauvres, toutefois, pour les grandes villes, se pose bien souvent un sérieux problème de gestion de l'agglomération. Le principe de création d'aires métropolitaines qui serviraient de référence à la gestion urbaine, aux transports, etc. (loi 142 de 1990), est resté largement virtuel. On voit plutôt émerger une intercommunalité de projet, à géométrie variable. Cette solution a des vertus   (souplesse, adaptabilité, etc.), mais elle présente aussi des limites, sur fond de brouillage des compétences entre les différentes collectivités opérant au niveau local10. Par exemple, quand on passe rapidement en revue les documents de programmation à l'échelle de la Province de Naples, on débouche sur des hiatus  entre la commune-centre et sa banlieue : la première est négligée par les documents provinciaux, qui concentrent leur action sur la seconde (partagée en huit « sous-systèmes » provinciaux qu'on retrouve à l'identique ou presque dans les documents régionaux). Mais ce système « le centre pour la commune, la périphérie pour la province » se prête mal à une vision globale de l'aire métropolitaine.

Fig.8. Les systèmes locaux autour de Naples

Deux points se dégagent donc de cette restructuration de l'Italie vers le niveau local et régional. Le premier est que la restructuration de l'Etat est avérée du sud au nord du pays : contrairement à certains clichés, le Sud (Naples, Palerme…) figure lui aussi parmi les avant-gardes de l'Italie des maires et des gouverneurs, avec tous leurs aspects à la fois de vitalité et de confusion. Mais, et c'est le second point majeur, il est patent que ce processus avive les clivages Nord-Sud.

  1. Une « imprégnation » européenne qui ne résoud pas tout

Dans ce cadre, l'Europe se retrouve à jouer un rôle important… à vrai dire trop important pour elle peut être, compte tenu des incertitudes qui pèsent sur cette échelle.

A. En tant que territoire de référence pour les logiques économiques (le Marché unique), l'Europe surligne les clivages italiens

Par exemple, une carte comme celle de l'accessibilité du marché européen met en évidence des problèmes anciens, mais toujours d'actualité : si le Nord-Ouest comme la Troisième Italie sont bien situés et relativement bien raccordés au reste de l'Europe, un effet de périphéricité se dégage à l'encontre du Sud (qui réalise 11 % seulement des exportations du pays, reçoit 13 % seulement des 35 millions de visiteurs étrangers de la péninsule en 2003). Des décennies d'intervention massive dans les travaux publics n'ont pas réussi à le combler –on note d'ailleurs le même problème de périphéricité relative dans la péninsule ibérique, où les investissements nationaux et européens ont été pourtant très importants ces dernières décennies. Bien sûr, cette périphéricité n'est pas monolithique  : le port conteneurs calabrais de Gioia Tauro s'est hissé ces dernières années aux tout premiers rangs européens (sur la base de relation mer-mer), témoignant des potentialités du Sud, si la situation euro méditerranéenne de la péninsule était mieux utilisée.

Fig.9. L'accessibilité, enjeu du grand marché européen

Il faut aussi prendre en compte des effets d'articulation d'échelle pour appréhender la marginalité relative du Sud au sein de l'espace européen. Pour les firmes multinationales, qui font montre d'une façon générale d'une forte sélectivité dans leurs choix d'implantations, le Sud italien est bien souvent terra incognita. En effet, à un premier niveau, l'Italie est mise en concurrence avec d'autres pays riches comme la France, et non avec la Grèce ou le Portugal dont les niveaux de richesse sont à peu près ceux du Sud (l'Italie est d'ailleurs souvent délaissée par rapport à la France, l'Allemagne ou le Royaume-Uni). À; un second niveau (si les investisseurs ont choisi l'Italie), Milan, Turin ou Rome empochent la mise, tandis que Naples est délaissée –elle-même engrange toutefois l'essentiel des investissements multinationaux qui « osent » le Sud. Là encore, cet enclavement relatif du Sud italien ne signifie pas une imperméabilité  à l'extérieur, d'autant qu'en sens inverse, on a vu émerger ces dernières années diverses entreprises méridionales sur la scène européenne. En témoigne l'essor de Tiscali, basé en Sardaigne, mais aussi des opérations plus traditionnelles comme ce groupe calabrais de pizzeria, cherchant des franchisés dans l'Ouest de la France (figure 10). Pour autant, il y se dégage un effet d'échelle qui pour l'heure reste une composante d'une certaine marginalité méridionale. En somme, loin de gommer les effets nationaux, l'échelle de l'Europe surligne avant tout le fait que l'Italie du Sud est la région pauvre d'un pays riche.

Fig.10. Une publicité d'un  groupe calabrais dans le quotidien Ouest-France, été 2005

L'échelle européenne donne aussi un éclairage cru sur l'échec relatif de l'Etat italien à résoudre la question méridionale. Certes, les réalisations sont nombreuses, une industrialisation a eu lieu, mais si on compare les régions du Sud avec d'autres régions européennes ayant bénéficié d'aides notables de l'Etat ou de l'Europe, leur « retard » est flagrant. Par exemple l'Ouest français a connu une atténuation de son caractère périphérique dès les années 1960-70 ce qui s'est traduit par le renversement de son solde migratoire., par l'industrialisation (qui s'y poursuit), par des indices de PIB par habitant tournant autour de l'indice 90 (Europe 15, indice 100) alors que ceux du Sud italien tournent autour de l'indice 65. Certes il s'agit là de régions déjà plus riches au départ. Si on compare le Mezzogiorno cette fois à Irlande ou au Portugal, on constate qu'ils ont connu une forte progression dans les deux dernières décennies,  « effet pays » positif qui vaut aussi pour l'Espagne, y compris ses régions pauvres11. Au contraire, l'Italie du Sud a bien connu des années 1950 au milieu des années 1970 un rattrapage vis-à-vis de l'Italie du Nord et du reste de l'Europe, mais ensuite, elle a marqué le pas et n'arrive plus à combler son retard12. A l'échelle européenne, la Grèce connaît, comme le Sud italien, une progression limitée de son PIB par habitant13. L'ex-RDA est un autre cas :proche (on affaire dans les deux cas à de vastes ensembles régionaux  pauvres appartenant à des pays riches), qui a connu toutefois une progression meilleure.

B. L'Europe, échelle de régulation pour le clivage Nord-Sud ?

Comme on vient de le voir, c'est indépendamment de l'affirmation de l'Europe que l'Italie connaît une restructuration institutionnnelle. Mais l'émergence de l'Europe est une composante de la fin de l'hégémonie de l'échelle nationale

C'est d'abord l'Europe du Marché unique et de la libre concurrence, qui intervient. En effet, c'est sous l'égide de la très libérale Direction de la Concurrence (DG IV) que l'Union européenne intervient initialement dans la solidarité Nord-Sud en Italie… et plutôt pour la réglementer que pour l'accroître ! En effet, à partir des années 1980, la Commission européenne entreprend, de façon beaucoup plus tatillonne qu'auparavant, de contrôler les politiques d'aménagement du territoire : il s'agit, dans le cadre du Marché unique, de réduire les aides publiques aux entreprises susceptibles de « fausser la concurrence »14. Dès 1986, la Commission européenne demande ainsi à l'Etat italien non pas de supprimer les aides au Sud (le principe d'aides à visée de développement  régional est explicitement prévu par le traité de Rome), mais de revoir leur contenu et aussi de les recentrer sur les régions les plus pauvres. Cette demande, après bien des réticences de l'Etat et des Régions concernées (il y a eu la même chose et les mêmes réactions en France dans les années 1990 avec les zones de Prime d'aménagement du territoire), conduit les autorités italiennes « raboter » la vieille aire d'intervention dans le Sud. Or ceci est déjà une innovation majeure  : avec la sortie d'abord du Latium méridional, puis des Abruzzes, de la zone aidée, c'est le principe même d'une flexibilité de l'action publique qui s'impose, remplace la vision précédemment dominante d'un Sud « institutionnalisé », rigide et fixé par l'Etat central.

Fig.11. Les zones aidés contestées par la Commission européenne en France, Italie, Espagne au début des années 1990

Mais l'Europe n'est pas qu'un gendarme  du libre-échange. Dans la foulée de l'Acte unique, elle prend aussi, en particulier à la fin des années 1980 et au début des années 1990, les couleurs d'une Europe protagoniste, partenaire des Etats et des acteurs locaux et régionaux – dimension qui a connu depuis bien des aléas, comme en témoignent les déchirements diplomatique lors de la guerre en Irak puis l'enterrement du projet de Constitution. Toujours est-il qu'avec la réforme du Feder et des autres fonds structurels en juin 1988, la Commission européenne devient bel et bien un acteur à part entière des politiques de rééquilibrage régional. Le budget alloué aux régions ou zones « à problèmes » augmente brusquement : 15% du total du budget européen à la fin des années 1980, entre 30 et 35% du total ces dernières années. La nécessité d'aider les « maillons faibles » est là encore une composante de la préparation au Marché  unique (il s'agit de limiter les tensions). Elle s'explique aussi par l'entrée des pays méditerranéens –Grèce, Espagne, Portugal-. La population européenne s'accroît de 22%, mais le PIB de 15% seulement. Compte tenu de l'arrivée de l'ex-RDA au début des années 1990, la part des régions en dessous de l'indice 75 grimpe à 18 % de la population européenne. Certes, on est loin des écarts interrégionaux qu'occasionnera ensuite l'élargissement vers l'Est (tableau 1)… mais de ce fait, cela se prêtait sans doute mieux à l'établissement d'un consensus entre les différents Etats sur la nécessité d'aider les régions marginales !

  1. Les effets des élargissements de l'Europe


Augmentation du PIB %

Augmentation de la population

%

Evolution du PIB par habitant SPA

Europe 6 = 100

Europe 9/6

29%

32%

97

Europe 12/9

15%

22%

91

Europe 15/12

8%

11%

89

Europe 26*/15

9%

29%

75

* hors Malte. Source : Union européenne, 1997.


Enfin, cette mise sur pied d'une véritable politique régionale européenne s'insère dans une sorte de  « panier humanitaire » européen  qui se met en place pour l'essentiel à cette époque, où l'on trouve, de façon non hiérarchique, la protection de l'environnement, des langues minoritaires, la promotion des Régions, du développement durables, celle de l'égalité hommes femmes…. Dans ce cadre général, les fonds structurels affirment une logique de solidarité et de redistribution entre aires développées et marginales d'un type comparable à celle qui est une des fonctions de base de l'Etat

Or, il se trouve que les problèmes de développement régional italiens coïncident avec les problématiques majeures que se choisit alors l'Europe (Figure 1, Figure 12).

- L'Objectif 1, priorité absolue de la politique régionale, dispose des deux tiers des fonds, il prend comme base les régions dont le PIB par habitant est inférieur à l'indice 75 (indice 100 : Europe), il coïncide avec les régions d'Italie du Sud.

- L'Objectif 2, dédié à la reconversion industrielle et au développement rural (initialement scindés d'un de l'autre) vient apporter une reconnaissance des problèmes du Nord.

Fig.12. Les priorités de la politique européenne de 1975 à 2006

C'est au moment où l'Italie traverse le plus dur de la crise politique Mains propres sur fond de la montée de la Ligue du Nord (qui prend les échecs et les erreurs de la politique méridionale comme tête de turc et prépare en 1992-93 un référendum demandant l'abolition de cette politique) que cette nouvelle politique de l'Europe fait véritablement son entrée dans l'aménagement du territoire italien. Jusque-là, elle était tout aussi absente des débats sur la politique méridionale qu'elle l'était à la même époque en France ! Or elle se voit invoquée de façon systématique tout au long de la genèse de la nouvelle politique en faveur des aires déprimées, qui doit remplacer la politique méridionale. En effet, elle est perçue, pour reprendre les mots d'un député, comme « le seul point d'ancrage sûr (qui) pose le problème de la cohésion et de l'équilibre entre Nord et Sud ». Au printemps 1993, dans le cadre d'une mesure relative aux aides aux entreprises, les « aires déprimées » italiennes sont identifiées comme « celles individualisées ou qui seront individualisées par la Commission des Communautés européennes comme étant admissibles aux interventions des fonds structurels, objectifs 1, 2 et 5b, celles éligibles sur la base de caractéristiques analogues et celles rentrant dans les conditions de l'Article 92.3 c du Traité de Rome ».

Fondamentalement, l'Europe vient donc ici apporter une solution clé en main à ce qui aurait pu être une crise nationale (encore plus) grave. Loin de saper l'Etat-nation, cette Europe technocratique si souvent décriée et dont relève la Politique régionale (elle est gérée par la Commission européenne, en l'occurrence la DG XVI) vient conforter, apporter une réponse en douceur à une crise de l'échelle nationale, en assouplissant et en renouvelant les cadres d'analyses, en élargissant les termes de la question Nord-Sud… D'ailleurs, il est révélateur que l'Europe est peu mobilisée comme argumentaire positif par la Ligue du Nord. Certes, la thématique d'un Nord padan  riche et bien raccordé à l'Europe s'opposant à un Sud pauvre et méditerranéen est une composante du discours léguiste, mais fondamentalement, l'Europe y reste à l'arrière-plan par rapport à l'échelle locale-régionale et en tant qu'institution, elle est avant tout un ennemi15 (actuellement, la Ligue s'en prend par exemple à son laisser-faire vis-à-vis des importations chinoises)...

De même, il faut noter que la mise en place de l'euro a eu, elle aussi, des vertus sur les rapports Nord-Sud. Certes, les restrictions budgétaires et la rigueur fiscale inhérentes à la préparation de la Monnaie unique ont sans doute contribué à alimenter les thèses léguistes. Mais à l'inverse, les tensions sécessionnistes se sont apaisées après la (difficile) entrée de l'Italie dans le club de l'euro : comme le disait Umberto Bossi lui-même « ce n'est plus possible16 ».

C. Le partenariat Europe-Etat-Régions conforte les mailles régionales existantes. Les Régions du Centre-Nord gèrent les fonds structurels européens. Quant à l'Objectif 1, il met directement en exergue la trame régionale, et 70% du programme de l'Objectif 1 2000-2006 est géré là encore à cette échelle régionale, à travers les Plans opérationnels régionaux (POR), l'équivalent des DOCUP. Les communes interviennent plutôt en fin de parcours.

À; travers cette action de l'Europe (et aussi d'autres procédures de contractualisation avec l'Etat), les Régions italiennes gagnent en contenu. Partant, le maillage italien se consolide17… alors même qu'on aurait pu s'attendre à des remaniements, compte tenu de la vigueur du processus de régionalisation et des propositions de la Ligue, mais aussi compte tenu des credo officiels européens eux-mêmes ! L'Italie, comme les autres pays européens, obéit en effet pleinement à la devise européenne que proposait la (défunte) Constitution : « unie dans la diversité ». Les mailles régionales y sont hétéroclites en superficie et surtout en population. Si on prend les critères que l'Europe a proposé comme guide aux pays de l'Est lors de la refonte de leurs propres maillages régionaux18 (800 000 habitants et 3 millions d'habitants), il s'avère que seules huit régions italiennes sont « dans les clous »19.

Fig.13. La taille des Régions italiennes

Peut-on dire qu'il se produit un « cercle vertueux «  Europe Etat Région Local »  dans lequel chaque maillon consoliderait l'autre ? On constate aujourd'hui en Italie une imprégnation des politiques régionales, et même à certains égards des politiques locales, par les programmes européens. Par exemple en Campanie, on trouve des références à l'Europe jusque dans des documents locaux, comme le Document de programmation pour le développement économique de la Province de Naples (qui de fait, il sert à affecter les fonds du DOCUP). Au-delà du souci de mettre en « cohérence et complémentarité » le local avec l'échelle nationale et régionale et européenne, l'Europe n'est pas seulement évoquée comme financier mais aussi comme instance de réflexion, lieu d'harmonisation des politiques publiques : Agenda 21, le SDEC (Schéma de développement de l'espace communautaire), y sont des références banales. Actuellement –c'était peu le cas dans les années 1980 et 1990-, les Régions cherchent aussi à se créer une visibilité en dépensant mieux les fonds européens  (elles ont un sérieux retard à résorber sur ce plan). L'Europe participe d'une course à l'image, à  l'efficicence. Un mot revient comme leitmotive dans ces programmes, aussi bien dans le DOCUP que pour les documents purement régionaux, c'est la nécessité d'une action publique « stratégique », au service du développement économique. En somme, le DOCUP d'une part, les pactes territoriaux d'autre part, apparaissent comme les lieux d'une mise en cohérence des multiples actions publiques s'exerçant sur le territoire.

Il ne faut pas attendre en revanche de cette chaîne Europe Etat Région Local  une « gouvernance » au sens où l'entend une vulgate européenne aujourd'hui répandue (Le Galès, 2004). En Italie comme ailleurs, la remontée des initiatives « bottum up » relève souvent du vœu pieux (Amato, Rossi, 2003). Mais l'important n'est peut-être pas là : le fait que l'Europe soit profondément engagée dans les rouages de l'action publique est en soi un fait notable. Son action vient se mouler dans l'action locale autant peut être qu'elle l'inspire, car les divers niveaux de l'action publique sont imbriqués dans des ingénieries complexes. La situation varie par ailleurs d'une Région à l'autre, tant il est vrai que l'Italie tend à devenir un patchwork en matière d'urbanisme  et d'aménagement du territoire : à certaines Régions attachées encore à un modèle relativement régulateur comme la Campanie, l'Ombrie ou la Toscane s'opposent des régions comme la Lombardie, à l'avant-garde de la privatisation de l'espace et des services publics.

L' exemple des transports en Campanie.

Depuis une dizaine d'années, la Campanie connaît un réaménagement en profondeur de son réseau de transports. Le déclencheur initial est la commune de Naples, qui entreprend une refonte de son réseau de transport. Dans un second temps, cette action s'inscrit en continuité avec celle de la Région20. La base de la refonte du réseau de transport est l'arrivée –très attendue !- du TGV (lui-même cofinancé par l'Europe) qui « libère » des lignes. Cette restructuration est présentée par les acteurs publics comme l'occasion de réorganiser l'espace urbain autour de nœuds intermodaux, « nouveaux lieux de centralité de la ville, autour desquels on peut construire une nouvelle identité du centre dégradé et des périphéries dégradées » (Naples, Plan communal des transports, 1997). Cette politique est menée d'abord à l'échelle de Naples puis à l'échelle régionale : parmi les l'objectifs majeurs du Plan Territorial Régional 2000-06 figure la réalisation d'un réseau métropolitain régional, co-financé par les fonds structurels européens. Ce plan vise la construction de compléments de lignes pour supprimer les ruptures de charge, et une amélioration de la sécurité. Il est basé sur une approche systémique, fondé sur la mise en réseau des infrastructures existantes et sur la densification de la desserte, et comporte aussi à terme la mise sur pied d'un système de transport par mer (Metromare).

Voir aussi : Froment, 2005.

D. La politique régionale européenne n'a qu'une portée limitée sur les problèmes de la péréquation entre régions riches et pauvres :

- Tout d'abord, parce que, contrairement à un discours largement répandu en Europe du Nord –et relayé par les instances européennes -, même là où « ça marche bien », l'Europe ne « fait » pas à elle seule le développement ! Les transferts au profit des zones d'Objectif 1 ont des effets importants sur l'économie des régions méridionales de l'Europe. D'ici à en conclure que la solidarité européenne jouerait le rôle clé dans le développement, il y a un pas qu'il faut se garder de franchir trop vite. Le transfert de richesse est limité par la faiblesse du budget européen (1,2% du PIB européen actuellement, dont 30-35 % vont à la politique régionale21). La croissance de l'Espagne, du Portugal, de l'Irlande est supérieure à celle de l'Europe dans les années 1990 (c'est moins vrai pour la Grèce), mais ces pays avaient déjà fortement progressé dans les décennies précédant leur entrée dans l'Europe : c'est même un des facteurs qui a autorisé celle-ci. L'Union européenne ne « fait » donc pas le développement de l'Europe du Sud, ce qui importe est qu'elle structure, dessine concrètement ses modalités majeures et que les fonds structurels contribuent à l'intégration de ces pays et régions méditerranéens au marché européen22. Dans le cas de l'Italie du Sud, région pauvre d'un pays riche, cet effet d'intégration est atténué car les grands chantiers y sont avant tout nationaux. S'ajoute à cela le fait que les contraintes de situation continuent à faire de l'articulation Italie Europe une affaire du Nord avant tout, en complémentarité, mais aussi en partie en concurrence avec les besoins du Sud. Par exemple, le projet de TGV Lyon Turin figure parmi les quatorze grands projets prioritaires reconnus par le Conseil européen d'Essen dès 1994 car il vise, outre le transport de passagers, à introduire une alternative au transport routier de marchandises, via le ferroutage. Cette labellisation européenne n'autorise nullement des financements de la part de l'Europe qui seraient à la hauteur de ceux qui sont décernés au TGV Rome Naples, qui est en Objectif 1, mais elle signale le caractère stratégique du projet.

- La chaîne Europe-Etat-Région-local fonctionne moins bien en Italie qu'en Espagne ou en Irlande. En effet, l'Europe soumet les Etats à des exigences difficilement compatibles entre elles, en les poussant d'un côté à aider leurs régions faibles... tout en leur donnant de l'autre des priorités urgentes et impératives, l'Euro en particulier. En l'occurrence, dans le cas de l'Italie, soumis dans les années 1990 à ces deux obligations européennes, l'Etat a sacrifié l'une (régionale) à l'autre (nationale) : sa priorité absolue était de « réussir l'euro ». Le développement du Sud était donc une seconde priorité seulement, et l'Etat n'a pas hésité à geler ses coparticipations, entraînant des retards dans l'arrivée des financements européens eux-mêmes. A cela s'ajoutent les retards inhérents à la complexité du processus de décentralisation évoqué plus haut, ou aux défauts de gestion des administrations régionales et locales. Quoi qu'il en soit, le fait est que contrairement là encore à des clichés répandus en Europe du Nord le Sud n'est parfois une région « euro assistée » que sur le papier ! À; la fin des années 1990, (c'est-à-dire après que l'Etat ait relancé en hâte divers grands travaux, au risque sinon de perdre le budget alloué par Bruxelles) on atteignait difficilement un taux de dépenses de 67% dans le Sud. Il est vrai que la France et le Centre-Nord n'ont guère fait mieux au bout du compte... mais les enjeux y sont moins importants.

  1. État d'exécution financière des programmes européens (paiements en % du total) par objectif (1994-99)


Belgique

Allemage

Grèce

Espagne

Italie

Portugal

France

Objectif 1

72

81

73

82

67

89

67

Objectif 2

51

61

-

68

51

-

64

Source : Union européenne, 2001


_ Un point tout aussi crucial est le fait que l'Europe elle-même s'auto limite dans sa politique régionale. Dès la fin des années 1990, la négociation dite d'Agenda 2000 a marqué un tournant : elle a certes confirmé le caractère prioritaire de l'Objectif 1, mais sur fond d'une véritable crise d'identité de l'Union européenne (crise dont, là encore, la Constitution a sans doute en partie fait les frais). Les contraintes accrues générées par l'euro, conjuguées à la perspective de l'élargissement aux pays d'Europe de l'Est, ont sérieusement entamé la dynamique qui s'était créée au milieu des années 1980 et qui avait donné lieu à la réforme des fonds structurels. On assiste au contraire à une crise du principe même de la solidarité entre pays riches et pauvres or celle-ci est, comme on l'a vu plus haut, un des principes mêmes de la construction européenne. Depuis 2000, les arbitrages entre la politique régionale et la Politique agricole commune sont en suspens et, pour la première fois depuis la création du Fer, c'est le principe de la contrainte budgétaire et non plus celui de la croissance des fonds structurels qui prévaut. En effet, Agenda 2000, a pris comme ligne directrice : ne pas aller au-delà de 0,46% du PNB européen. En 2006, le budget des fonds structurels sera inférieur de près de 9% à celui de l'an 2000. Leur part dans le budget européen descendra de 34,2% en 2000 à 32,3% en 2006 Il y a donc là une rupture pour la problématique régionale en Europe, qui n'est pas sans conséquences sur la régulation des disparités régionales en Italie.

Actuellement (Figure 1), ce retournement de la dynamique européenne inquiète bien sûr les régions d'Objectif 2 d'Italie du Nord ou de France : étant donné leur richesse relative, ce sont elles qui sont appelées dans l'immédiat à supporter des restrictions de dépenses, pour permettre à l'Europe d'aider les régions d'Europe centrale (qui pour autant sont loin d'être toues « euro assistées » au sens où on l'entend trop souvent23). Le FIG de St-Dié témoigne de ces restrictions, puisqu'il a perdu les financements de l'Objectif 2 !

En revanche, dans l'immédiat, les perspectives actuelles ne menacent pas directement le Sud italien. Mais à terme, plusieurs régions méridionales sont susceptibles de quitter l'Objectif 1, de même que diverses régions grecques, espagnoles ou portugaises (Figure 12). En effet, le PIB par habitant de la plupart des régions d'Europe centrales est nettement inférieur à celui des régions d'Italie du Sud, celui de la région de Varsovie ou de Chypre est comparable à celui de la Campanie et à la Sicile, Malte et la Slovénie les devancent de peu. Toutes ces régions bénéficient bien sûr depuis leur entrée dans l'Union de l'Objectif 1, et c'est une « concurrence des pauvres »qui se profile à l'horizon si la dynamique de solidarité, autrefois impulsée par l'Acte unique et l'élargissement méditerranéen, ne  reprend  pas.

Conclusion

Valorisation du pouvoir local et régional d'un côté, clivages territoriaux croissants de l'autre, la transition italienne est porteuse d'une différenciation, qui est aussi une inégalité,  entre les acteurs publics décentralisés. L'Europe se voit décerner un rôle pilote dans la régulation des disparités interrégionales en Italie, et elle a en partie réussi, en permettant à l'Italie de « contourner » la crise Nord-Sud du début des années 1990. Mais sur le long terme, est-elle à même de remplir cette fonction ? Rien n'assure qu'elle soit en mesure dans les prochaines années de servir de chef de file solide à une régulation interrégionale car, au lendemain de son élargissement, elle ne s'en donne pour l'heure ni les moyens ni la volonté.

Par ailleurs, l'Italie est-elle un bateau ivre menacé d'éclatement ou est-elle en train de passer, difficilement mais sûrement un cap que la France jacobine envisage tout juste d'affronter ? S'il est trop tôt pour se prononcer, il faut relever que la décentralisation n'y apparaît pas comme une hiérarchie mais plutôt comme un processus pluri-scalaire, à de nombreux égards tumultueux et incomplet. Cet exemple invite en tout cas à ne pas négliger l'Etat dans la chaîne Europe Ville Région car paradoxalement, sa mise volontaire en retrait ne diminue pas son rôle d'arbitre.

Éléments de bibliographie

Bevilacqua P., Bassolino A., 1995, La Repubblica delle città, Roma, Donzelli

Biorcio R., 1997, La Padania promessa, Milano, Il Saggiatore

Clementi A., Dematteis G, Palermo P C., Le forme del territorio italiano, Bari, Laterza

Coppola dir, 1997, Geografia politica delle regioni italiane, Torino, Einaudi

Froment P., 2005, Naples, une ville en mouvement, dans TDC, L'Italie, septembre 2005, pp 45-49

Le Galès P., 2003, Le retour des villes européennes, Sociétés urbaines, mondialisation, gouvernement et gouvernance, Paris, presses de Sciences Po

Reynaud A., 1981, Société, espace et justice, Paris, PUF

Rivière D., 2004, L'Italie, des régions à l'Europe, Paris, A Colin

Rivière D., 1996, L'Italie et l'Europe, vues de Rome : le chassé-croisé des politiques régionales, Paris, l'Harmattan

Rivière D, La Région entre identités et inégalités, Colloque de Rennes « Espace et sociétés aujourd'hui. .La géographie sociale dans les sciences sociales et dans l'action », Rennes, les 21 et 22 octobre 2004, Atelier 7 : Les territoires du politique novembre 2004, actes disponibles sur le site :  http://www.univ-lemans.fr/lettres/eso/site.html ou http://eso.cnrs.fr

Sommella R., Viganoni L., 2003, SLOT, Territori e progetti nel Mezzogiorno, Bologna, Baskerville


1 La cohésion nationale et l'existence même d'un Etat passent selon lui par cette redistribution territoriale, qui a été une fonction du souverain puis un des ressorts de l'Etat moderne, tout particulièrement dans sa forme de Welfare State. ».

2 Citons en particulier la loi 142 de 1990, les Lois Bassanini de décentralisation de 1997, les lois dites de fédéralisme fiscal de 1996 et 2000…

3 Vincenzo Cerulli Irelli (PDU), rapporteur du projet, débat inaugural le 14-4-1999.

4 Dans un contexte d'effondrement de la natalité, les indices de vieillissement atteignent des records européens dans le Nord (158,5 à Turin pour 60,1 à Naples) !

5 Sondage ANCI (association nationale des communes italiennes), 2002.

6 Pour Giuseppe Dematteis, les systèmes territoriaux de développement sont portions de territoires « où se trouvent des agrégations volontaires de projets Dematteis, 2003, cité par Sommella… p 7.

7 Dans les pactes territoriaux existent dans Sud et Centre-Nord. Dans cette procédure, plusieurs acteurs (entreprises, administrations locales) bâtissent un projet de relance de l'emploi. L'idée est de valoriser les synergies locales sur des opérations qui visent à modifier le contexte économique. les projets sont orientés essentiellement sur l'agro-alimentaire, les services, le tourisme et les petites infrastructures

8 MINISTERO DEL TESORO, 1999, Documento di programmazione economico finanziaria, DPEF, 6, Lo sviluppo del Mezzogiorno, p 12

9 La loi de finances actuellement en discussion prévoit des coupes dans le budget des collectivités locales.

10 C'est, là encore, un problème quasi-inhérent à la décentralisation, qui est sans doute plus marqué encore en France, mais qui joue aussi en Italie. Certes, des niveaux de compétence se dégagent : à la Région la programmation « stratégique », aux communes l'urbanisme, etc. Mais des incertitudes pèsent sur le niveau intermédiaire (la Province, équivalent de nos départements) et sur la hiérarchie ou complémentarité des uns par rapport aux autres

11 Selon les estimations d'Eurostat, la Grèce, l'Espagne, le Portugal et l'Irlande seraient passés entre 1988 et 2000 respectivement des indices 58,3, 72,5, 59,2 et 63,8 (Europe 15, indice 100) aux indices 67,3, 83,1, 75,3 et 118,9 pour le PIB par habitant.

12 Le pire a sans doute été atteint dans les années 1990, la Campanie ou les Pouilles voient leurs indices de PIB/habitant décrocher par rapport à la moyenne, tandis que la Sicile stagne aux deux tiers de la moyenne européenne. Ces régions représentent à elles trois 14,5 millions d'habitants –depuis quelques années elles progressent à nouveau plus vite que la moyenne nationale… mais sur la base d'une croissance nationale en net décrochement vis-à-vis de l'Europe. Les petites régions s'en sortent plutôt mieux : les Abruzzes, le Molise, oscillent entre les indices 84-89 et 74-79), la Basilicate, Calabre, Sardaigne ont progressé : la Basilicate se hisse de l'indice 64 à 72.

13 Le taux de croissance du PIB par habitant y est de 1,8% par an sur la période 1989-99 (pour 3% en Espagne.

14 Dans le Traité de Rome, l'article 92 traite de l'interdit pesant sur les « aides d'Etat aux entreprises », en vertu du principe de la libre concurrence. Par ce terme, la Commission désigne toutes les aides publiques, qu'elles soient dispensées par les Etats ou les collectivités territoriales. Le traité prévoit des dérogations d'une part pour les régions caractérisées par « un niveau de vie anormalement bas ou une grave forme de sous-emploi » (92.3 a), d'autre part pour « certaines régions économiques » (92.3 c).

15 La ligue est en décalage sur ce plan avec l'opinion publique  : l'Italie, est de tradition europhile. En particulier le récent débat sur le Traité constitutionnel (limité, il est vrai, au Parlement) n'a pas suscité les mêmes répulsions qu'en France : à nouveau, c'est plutôt aux rapports Etat Région (qui indiffèrent les Français ! ) et plus largement aux restructurations de l'Etat que les Italiens réservent leurs débats et polémiques

16 On a retrouvé en Espagne lors du débat sur la Constitution européenne, cette idée que l'intégration européenne, de quelque façon qu'elle se fasse, est une alternative aux séparatismes.

17 L'idée de macro-régions n'a pas disparu pour autant mais elle tend à se reporter sur la coopération inter-régionale : la réforme de 2001 prévoit la possibilité d'entente entre les régions "pour un meilleur exercice de leurs fonctions", avec possibilité de créer "des organes communs", ce qui, selon l'interprétation qui lui sera donnée, pourrait avoir des implications très différentes. A l'automne 2005, la Ligue du Nord menace (pour la énième fois) de quitter le gouvernement si une relance de la « dévelution » n'a pas lieu.

18 Régions qu'Eurostat appréhende comme des NUTS de niveau II

19 L'Italie est marquée en ce domaine par le nombre élevé à la fois de micro-régions  (régions autonomes sur la base de minorité lingusitque au Nord, mais aussi Le Molise) et de grosses régions, à base de métropoles ou/et d'un dense réseaau de villes moyennes, comme la Lombardie (plus de 9 millions d'habitants, soit quasiment le Portugal ou la Grèce), mais aussi à un moindre degré la Campanie, le Latium, la Sicile, la Vénétie, le Piémont, l'Emilie-Romagne, les Pouilles (de 4 à 5,7 millions d'habitants).

20

21 Proportionnellement à la richesse nationale, les fonds structurels représenteraient dans la seconde moitié des années 1990, selon les estimations européennes (qui varient d'un rapport à un autre) de 4 à 4,7% du PIB portugais, de 3,7 à 6,2% du PIB grec, et pour l'Espagne et l'Italie, qui ne sont concernés que partiellement et sont plus riches, respectivement 1,7% et 0,5% du PIB

22 Selon une estimation de l'Union européenne, environ 40% des aides versées au Portugal, à la Grèce et à l'Irlande refluent vers les autres pays, via les participations extérieures des firmes d'Europe du Nord aux grands chantiers de l'Objectif 1 : nouvel aéroport d'Athènes, etc.

23 Divers nouveaux pays membres, dont la Slovénie, devraient rapidement devenir contributeur net au budget européen.

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