Conférence débat sur « les marchés communs américains à l'épreuve de la mondialisation »

Contribution de Martine Azuelos

Géographe, Université de Paris III,

. Article complet

Intégration économique dans les Amériques : la stratégie des États-Unis

Si les États-Unis se sont convertis au libre-échange à partir de 19341 et ont impulsé, à partir de la fin de la Seconde Guerre mondiale, un puissant mouvement de libéralisation des échanges dans le monde occidental, leur stratégie jusqu'aux années 1980 a consisté à privilégier le multilatéralisme. Cette stratégie, qui s'est incarnée dans la mise en place du GATT2 et la participation aux cycles de négociations successifs de 1947 à la conclusion en 1979 du Tokyo Round, a permis un abaissement substantiel des obstacles au commerce mondial qui a largement bénéficié aux États-Unis. Leur stratégie multilatérale a donc, dans ce contexte, été payante. Les années 1980 sont en revanche marquées par un changement de stratégie américain. Désormais, les États-Unis vont veiller à « garder plusieurs fers au feu »3 : ils joueront tantôt la carte du multilatéralisme, tantôt celle du régionalisme, tantôt celle du bilatéralisme, l‘essentiel étant pour eux de continuer à faire progresser la libéralisation des échanges. Pour l'administration américaine, il n'existe en effet pas de contradiction entre ces trois approches ; elles sont complémentaires, toute forme de libéralisation étant jugée favorable à la croissance de tous les pays qui s'y engagent4. Ce changement de stratégie conduit les États-Unis à s'engager, à partir de cette date, dans la voie d'accords d'intégration bilatéraux et régionaux. Ils privilégient, dans un premier temps, la région des Amériques.

Pourquoi l'intégration dans les Amériques devient-elle une priorité pour les États-Unis dans les années 1980 et 1990 ?

Comment rendre compte de ce changement de stratégie et ce choix ? Le premier accord de libre-échange bilatéral, conclu avec Israël en 1985, peut apparaître comme essentiellement motivé par des considérations de politique étrangère. L'accord conclu avec le Canada en 1988 peut s'expliquer par l'intégration déjà très forte de deux pays voisins, dont la structure économique et le niveau de développement présentent de nombreuses similitudes. Mais avec l'ouverture, en 1990, de négociations avec le Mexique visant à mettre en place un accord de libre-échange sur l'Amérique du Nord (ALENA), une étape nouvelle est franchie. Tant l'asymétrie entre les trois partenaires -- dont deux (le Canada et le Mexique) n'entretiennent alors que très peu de relations économiques -- que la rapidité avec laquelle ces négociations seront conclues en dépit de la forte opposition interne que le projet soulève au sein de pans entiers de la société américaine, révèlent que la signature de cet accord revêt une dimension stratégique pour les administrations en place à Washington5.

Trois facteurs permettent de rendre compte du caractère stratégique de ce choix. D'une part, les difficultés auxquelles se heurte la négociation de l'Uruguay Round, lancée en 1986, qui est au bord de l'échec en 1990 : l'échec de la négociation multilatérale donnerait un coup d'arrêt à l'expansion des échanges américains, que la mise en de l'ALENA permettrait de relancer à un autre niveau. D'autre part, les craintes que suscite aux États-Unis l'accélération de la construction européenne à partir de la signature de l'Acte unique (1986) et de la marche vers l'Union économique et monétaire : si ce mouvement conduisait à la création d'une « forteresse Europe », estiment les États-Unis, ils auraient tout intérêt à développer leurs propres relations avec le continent américain. Enfin, la chute du Mur de Berlin change la donne géopolitique et conduit les États-Unis à réviser leur relation tant avec l'Europe occidentale qu'avec leur traditionnelle « arrière-cour » latino-américaine. Ainsi les Etats-Unis s'engagent-ils en 1990 dans la négociation de l'ALENA et, en décembre 1994, onze mois seulement après l'entrée en vigueur de cet accord6, l'administration Clinton lance, en réunissant à Miami le Sommet des Amériques, des négociations visant à constituer une zone de libre-échange des Amériques (ZLEA). Aux yeux des Américains, l'ensemble de pays du continent, à l'exception notable de Cuba, a dès lors vocation à s'intégrer dans cette zone de libre-échange dont la création est alors prévue à l'horizon 2005.

Douze ans après le Sommet de Miami et deux ans après la date butoir fixée à l'origine pour la mise en place de la ZLEA, force est de constater que cette ambition ne s'est pas matérialisée. Les négociations se poursuivent et peut-être finiront-elles par aboutir. Si tel est le cas, toutefois, il est plus que vraisemblable que l'accord instituera une « ZLEA light » qui sera loin de correspondre au projet initial. En témoigne le fait que le communiqué final publié à l'issue du dernier Sommet des Amériques, réuni à Mar des Plata (Argentine) en novembre 2005, ne faisait même pas mention de la ZLEA.

Années 2000 : le changement de cap américain

Doit-on y voir dans l'échec annoncé de la ZLEA la marque d'un échec des États-Unis et d'une victoire des nations latino-américaines liguées contre l'impérialisme yankee ? Peut-être7, mais une autre interprétation peut aussi être proposée. En effet, se heurtant à des difficultés tant externes8 qu'internes9 pour mettre en œuvre la stratégie régionale qu'elle avait privilégiée dans les années 1980 et 1990, l'administration américaine a infléchi cette stratégie et changé de cap, du moins pour le court et le moyen terme.

Depuis la fin des années 1990 elle privilégie en effet le concept de « libéralisation compétitive », explicité en 2002 par Robert Zoellick, alors représentant au commerce des États-Unis (USTR). Ce concept éclaire l'objectif que les États-Unis cherchent aujourd'hui à atteindre : il s'agit de faire pression sur les pays qui ne sont pas partie aux accords de libre-échange bilatéraux ou régionaux existants pour les amener soit à y adhérer, soit à s'engager dans un accord de plus large portée10. C'est ce qui conduit les États-Unis à rechercher depuis cinq ou six ans la mise en place d'accords de libre-échange avec ceux des pays latino-américains qui sont prêts à s'engager avec eux dans cette voie, dans l'espoir que, tôt ou tard, les autres s'apercevront qu'ils sont perdants parce qu'ils ne bénéficient pas du même accès privilégié au marché américain que leurs voisins. Des négociations bilatérales ont ainsi été engagées avec le Chili, le Pérou, le Panama et la Colombie. D'autres l'ont été dans un cadre infra-régional avec les pays d'Amérique centrale et la République dominicaine, aboutissant à la signature en 2005 d'un accord (CAFTA-DR) qui est entré en vigueur partiellement en 2006 (sa mise en œuvre avec le Costa Rica et la République dominicaine doit encore attendre). A ce jour, seul l'accord bilatéral conclu avec le Chili est entré en vigueur (le 1er janvier 2004). Des accords ont été conclus avec le Pérou, le Panama et la Colombie en 2006, mais n'avaient pas été approuvés par le congrès avant les élections à mi-mandat de novembre 2006 qui ont porté au pouvoir une majorité démocrate dont la tiédeur à l'égard du libre-échange risque de compromettre le processus de ratification.


Il apparaît toutefois que pour l'administration Bush la diplomatie commerciale en général, et la construction d'une ZLEA en particulier, ne constitue pas une priorité11. D'une part parce que, depuis le 11 septembre 2001, la lutte contre le terrorisme a supplanté toute autre préoccupation en matière de politique étrangère12. D'autre part, parce que l'entrée de la Chine dans l'OMC en 2001 et la fulgurance de sa croissance, tout comme celle de l'Inde, ont déplacé l'attention des chefs d'entreprise américains, tout comme celle des responsables politiques, vers l'Asie. Aujourd'hui, si les États-Unis réalisent bien 44,6 % de leurs exportations et 34,7 % de leurs importations avec leurs partenaires du continent américain, la part respective de leurs échanges avec les pays autres que le Mexique et le Canada n'est que de 8 % et 10 %. Parallèlement, leurs échanges avec l'Asie-Pacifique représentent 35,9 % de leurs importations et 26,7 % de leurs exportations. S'agissant des investissements directs à l'étranger, la part de l'Amérique latine dans les stocks d'IDE américains est passée de 19,1 % du total en 2001 à 17 % en 2005, alors que celle de la zone Asie-Pacifique passait, dans le même temps, de 15,6 à 18,2 %. C'est donc vers l'Asie, beaucoup plus que vers l'Amérique latine, que le regard des États-Unis est aujourd'hui tourné.


1 L'adoption en 1934 du Reciprocal Trade Agreements Act est le signe de cette conversion. Elle reflète la prise de conscience, par le Congrès et l'Administration Roosevelt, des effets dévastateurs de l'adoption, quatre années plus tôt, du Smoot-Hawley Tariff. En relevant considérablement les droits de douane américains pour protéger le marché intérieur dans un contexte de crise économique, l'adoption de ce tarif douanier n'avait en fait abouti qu'à pousser les partenaires commerciaux des États-Unis à prendre des mesures protectionnistes de nature semblable, accentuant ainsi la gravité la sévérité de la crise, tant aux États-Unis que dans le reste du monde.

2 En effet, si le texte de l'accord général sur le commerce et les tarifs douaniers signé en 1947 n'interdit pas la mise en place d'accords régionaux, son article I affirme d'emblée le caractère multilatéral de son projet. C'est la clause dite de la nation la plus favorisée.

3 Voir par exemple Economic Report of the President, 1998, p. 220, ou encore, Economic Report of the President, 2004, p. 235. Le texte de 2004 utilise l'expression de « multipronged approach ».

4 La position officielle de l'administration américaine est à cet égard marquée par une remarquable continuité. Que les présidents soient démocrates ou républicains, le discours est resté le même depuis les années 1980. Cette position se distingue de celle des économistes libéraux qui, tels Jagdish Bhagwati, estiment que la mise en place d'accords régionaux et bilatéraux est néfaste à la croissance mondiale car au lieu d'aboutir à un développement des échanges, elle détourne les flux existants au profit des pays qui s'engagent dans des accords régionaux. Voir par exemple Jagdish Bhagwati, The World Trading System at Risk, Princeton : Princeton University Press, 1991 ; Jagdish Bhagwati et Arvind Panagariya (eds.), The Economics of Preferential Trade Agreements, Washington, DC, AEI Press, 1996 ; Jagdish Bhagwati, « Trading Preferentially : Theory and Policy », Economic Journal, juillet 1998, pp. 1128-1148 ; Jagdish Bhagwati, The Wind of the Hundred Days. How Washington Mismanaged Globalization. Cambridge, Mass. : MIT Press, 2000.

5 Administration Bush jusqu'en janvier 1993, puis administration Clinton. On rappelle que l'accord instituant l'ALENA est finalisé à l'été 1992, signé par les chefs d'Etat ou de gouvernement des trois pays en décembre de la même année, et ratifiée par el Congrès des États-Unis en novembre 1993. Il entre en vigueur le 1er janvier 1994.

6 Pour un bilan de la mise en place de l'ALENA, voir Martine Azuelos, Jean-Michel Lacroix et Maria Eugenia Cosio de Zavala, Intégration dans les Amériques : dix ans d'ALENA, Paris : Presses Sorbonne nouvelle, 2004.

7 Voir par exemple « Echec de M. Bush à Mar del Plata », www.monde-diplomatique.fr/carnet/2005-11-08.

8 On songe notamment à l'arrivée au pouvoir de Chavez au Venezuela (1998) et de de Lula au Brésil (2003), mais plus généralement à l'arrivée aux commandes, depuis le début de la décennie, de gouvernements de gauche dans 11 des dix-neuf pays que compte l'Amérique latine ; au vaste ensemble de pays présentant des niveaux de développement, des structures politiques et économiques très hétérogènes que constituent les Amériques ; à l'existence d'accords de libre-échange comme le Mercosur en Amérique latine.

9 Aux États-Unis, la mise en place de l'ALENA a déclenché un puissant mouvement d'opposition au libre-échange au sein des deux catégories de l'électorat qui, traditionnellement, accordent leur soutien au parti démocrate. De ce fait, ce Parti montre depuis cette date beaucoup plus de tiédeur vis-à-vis de toute initiative du pouvoir exécutif visant à libéraliser les échanges commerciaux. Par ailleurs, la prise de contrôle du congrès par une majorité républicaine en novembre 1994, et la cohabitation qui s'instaure dès lors, et jusqu'en janvier 2001, avec l'administration démocrate, aboutira à priver le Président des États-Unis de la capacité que lui confère le dispositif dit du « fast track » pour négocier des accords commerciaux. En l'absence de la marge de manœuvre que lui accorde ce dispositif (par lequel le Congrès autorise le Président des États-Unis et son administration à engager des négociations commerciales avec les partenaires des États-Unis et à conclure des traités que ce même Congrès devra ensuite ratifier), l'administration ne peut s'engager de façon crédible dans une négociation commerciale). C'est la raison pour laquelle, entre fin 1994 et l'été 2002 (date à laquelle le président George W. Bush a pu obtenir du Congrès le renouvellement de ce dispositif), l'administration américaine s'est trouvée peu ou prou paralysée en matière de nouvelles initiatives commerciales.

10 Voir C. Fred Bergsten, « A Competitive Approach to Free Trade », Financial Times, 4 décembre 2002.

11 En témoigne par exemple le fait que l'ouvrage publié en 2005 par l'Institute for International Economics (sans doute le think tank le plus influent en matière de politique économique interntionale) et coordonné par son directeur C. Fred Bergsten, The United States and the World Economy. Foreign Economic Policy for the Next Decade (Washington, IIE, 2005) ne mentionne quasiment pas le projet de ZLEA.

12 Dans ce contexte, l'hostilité des pays d'Amérique latine à l'intervention militaire américaine en Irak n'a pas encouragé les États-Unis à rechercher un rapprochement avec cette région du monde.

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