La Guerre de la banane dans la Grande Caraïbe

Maurice BURAC

Géographe, Université des Antilles et de la Guyane

. Article complet

Depuis l'entrée en vigueur de l'Organisation commune des marchés de la banane (OCMB), le 2 février 1993, dans le cadre de la Politique agricole commune (PAC) et du marché unique, un différend politique et économique sérieux, en particulier commercial oppose, par gouvernement interposé, les producteurs et exportateurs de la zone dollar, et surtout les Etats-Unis d'Amérique à l'Union européenne. Ce qu'on a coutume d'appeler depuis, la Guerre de la banane est animée avant tout par les trois grandes transnationales étatsuniennes, Dole Fruit Corporated, Chiquita Brand International Corporated et Del Monte Fresh Produce. Elles dominent tout le marché américain, contrôlent plus de 40% des marchés européens et une bonne partie du marché japonais. Grâce à l'appui du gouvernement fédéral et de l'Organisation mondiale du commerce (OMC), elles sont parvenues, en une quinzaine d'années, à obliger l'Union européenne à changer son régime d'importation de banane, l'obligeant à remettre en cause le système préférentiel mis en place pour les anciennes colonies signataires des accords de Lomé en 1975. Leurs stratégies illustrent parfaitement le passage de l'internationalisation à la globalisation des marchés. La Guerre de la banane, en dopant les exportations de la banane dollar sur les marchés européens, pénalise aussi la production communautaire et oblige Bruxelles à revoir le volet banane de la politique agricole commune. La période 1993-2006 est très riche en rebondissements dans le différent opposant les exportateurs de banane dollar et l'Union européenne.

Si cette conférence est intitulée la Guerre de la banane dans la Grande Caraïbe, nous verrons très vite que ce différent dépasse largement ce cadre géographique pour atteindre une portée mondiale. La Grande Caraïbe est un ensemble de pays continentaux et insulaires, regroupés depuis 1994 dans l'Association des Etats, des pays et territoires de la Caraïbe (AEC). Elle comprend aussi bien les Etats d'Amérique Centrale, la plupart producteurs de banane (Figure 1), que les pays dits du Groupe des 3 (le G3), c'est-à-dire l'ensemble constitué par le Mexique, la Colombie et le Venezuela, et les Etats, pays ou territoires de la Caraïbe, Puerto Rico excepté, du fait de son statut d'Etat associé aux USA. Cette association de 25 Etats membres et 12 Etats associés, dont la République française au titre de la Guadeloupe, la Guyane et la Martinique, créée en 1994, s'est donnée pour objectifs de promouvoir la consultation, la coopération et l'action concertée, notamment dans les domaines économique, commercial et environnemental.

La Grande Caraïbe comprend quatre grands groupes de producteurs-exportateurs de banane : les transnationales américaines, les pays latino-américains, les pays rattachés au groupe ACP comme les Antilles anglophones et la République Dominicaine, les régions-départements français d'Amérique, c'est-à-dire la Guadeloupe et la Martinique qui appliquent la réglementation européenne, c'est-à-dire l'OCM banane. La production communautaire représente 16% de l'approvisionnement total. Elle provient essentiellement des régions ultrapériphériques (RUP) de l'Union européenne (îles Canaries, Açores, Madère, Guadeloupe et Martinique) et pour une très petite quantité, moins de 2% du total, de Chypre, de Grèce et du Portugal continental.

Dans cette communication, je mettrai l'accent sur trois points : l'origine du conflit, c'est-à-dire l'OCM banane ; les temps forts de la crise ; et les conséquences ou leçons à tirer.

1- À l'origine du conflit, l'OCM banane

Avant 1993, chaque Etat membre de la Communauté Européenne possédait son propre système d'importation de banane. Trois régimes différents avaient cours.

  • Le premier concernait l'Allemagne qui importait ses fruits d'Amérique latine, sur la base d'un marché libre, sans aucune restriction. En vertu d'un protocole spécial au Traité de Rome, ce pays grand consommateur de banane appliquait un tarif nul sur les importations, à l'intérieur d'un quota annuel qui était suffisant pour satisfaire les besoins de son marché intérieur.

  • Le second régime consistait en un accès préférentiel basé sur la protection de la production locale en provenance de régions, par exemple d'anciennes colonies, rattachées ou liées politiquement à certains pays européens. Cette dérogation était accordée à la France, pour ses départements antillais (Guadeloupe, Martinique) et des pays africains associés comme la Côte d'Ivoire et le Cameroun ; au Portugal (au bénéfice de l'île de Madère) ; au Royaume-Uni (préférence pour la Caraïbe anglophone : îles Windward, Jamaïque) ; Espagne (îles Canaries) ; et Italie (accords avec la Somalie).

  • Le troisième régime était applicable aux pays de la Communauté importateurs de banane principalement d'Amérique latine et pour lesquels, il n'existait aucune restriction d'ordre quantitatif. Le tarif douanier commun appliqué était de 20%.

La mise en place de l'organisation commune des marchés de la banane

En 1993, dans le cadre de la PAC et du marché unique, le Règlement n° 404/93 du Conseil européen a remplacé les régimes nationaux d'importation de banane par l'Organisation commune des marchés (OCM). Par la suite, l'Union Européenne adopta une législation, des règlements et des mesures administratives organisant et modifiant ce régime. L'OCMB prévoyait :

  • la libre circulation de la banane au sein de l'Union, par élimination des barrières commerciales internes ;

  • le maintien du système préférentiel en faveur de la production des anciennes colonies européennes, liées à l'UE, y compris les pays d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique signataires des accords de Lomé, en 1975 ;

  • la protection de la production européenne, le maintien du niveau de revenus des planteurs et l'amélioration de la situation des sociétés de distribution de bananes européennes et du système d'importation en provenance des pays tiers. A l'époque, 60% des bananes importées dans l'UE provenaient de ces pays tiers, notamment d'Amérique latine.

Le régime communautaire prévoyait trois catégories d'importations :

  • la banane traditionnelle ACP, avec des quantités importées dans la limite assignée à chacun des 12 Etats ACP fournisseurs traditionnels (Bélize, Cameroun, Cap Vert, Côte d'Ivoire, Dominique, Grenade, Jamaïque, Madagascar, Sainte-Lucie, Saint-Vincent-et-les Granadines, Somalie et Suriname), à concurrence de 857 000 tonnes entrant en franchise de droits ;

  • la banane non traditionnelle ACP, c'est-à-dire les importations venant soit en dépassement des quantités allouées aux fournisseurs ACP traditionnels, soit en provenance de pays ACP non fournisseurs traditionnels, à concurrence de 90 000 tonnes entrant en franchise de droits ;

  • la banane des pays tiers, en provenance de toutes origines non ACP, notamment d'Amérique latine.


Le parlement européen se prononça en faveur d'une politique protectionniste à géométrie variable reposant sur le principe de « l'équilibre entre les origines ». Il prit en compte le respect du protocole banane de la Convention de Lomé, même si la banane ACP était deux fois moins compétitive que la banane dollar.


Les trois catégories d'importations s'appliquaient aux pays de la Grande Caraïbe, en plus de la production communautaire en provenance de la Guadeloupe et de la Martinique. C'est un total de 2 millions de tonnes (poids net) de banane non traditionnelle ACP et de banane des pays tiers d'importations, qui a été fixé à l'origine comme contingent tarifaire de base. Ce contingent tarifaire pouvait être ajusté sur la base d'un bilan prévisionnel de la production et de la consommation dressé chaque année. Ce contingent est passé à 2,1 millions de tonnes en 1994, puis à 2,2 millions de tonnes au 1er janvier 1995. Cette année-là, avec l'élargissement de l'UE à trois nouveaux membres, l'Autriche, la Finlande et la Suède, le contingent a été augmenté de 353 000 tonnes, correspondant aux nouveaux besoins de consommation, pour atteindre un total général de 2,553 millions de tonnes.

Quant aux droits prélevés sur les importations, au-delà de la franchise à concurrence de 90 000 tonnes pour la banane non traditionnelle ACP, ils s'élevaient à 693 écus par tonne en 1996/1997 (1). Pour la banane des pays tiers, ils atteignaient 75 écus par tonne, à concurrence de 2,11 millions de tonnes. Ce contingent bénéficia d'une augmentation de 353 000 tonnes en 1995. Les droits applicables aux importations hors contingent s'élevaient à 793 écus par tonne en 1996/1997.

L'OCM banane a aussi défini un régime de licences d'importation de banane non traditionnelle ACP et des pays tiers dans le cadre du contingent tarifaire. Les certificats d'importation étaient attribués suivant des procédures complexes. Ils étaient répartis entre trois catégories d'opérateurs, d'après les quantités de banane commercialisées dans les trois dernières années pour lesquelles les chiffres étaient disponibles :

  • la catégorie A, formée d'opérateurs ayant commercialisé de la banane des pays tiers et/ou non traditionnelle ACP. Elle représentait 66,5% du total des certificats ;

  • la catégorie B, avec des opérateurs ayant commercialisé de la banane communautaire et/ou traditionnelle ACP. 30% des certificats lui étaient attribués ;

  • la catégorie C regroupant des opérateurs qui ont commencé à commercialiser de la banane autre que la banane communautaire et/ou traditionnelle ACP à partir de 1992 ou ultérieurement (catégorie des nouveaux venus), avec 3,5% des certificats.

Pour avoir la qualité d'opérateurs de catégorie A et/ou B, il fallait, durant la période mobile de référence de trois ans, avoir exercé au moins une des fonctions de commercialisation, en tant que importateur primaire (57% des opérateurs agréés), importateur secondaire ou agent économique assurant le dédouanement (15% des opérateurs agréés), ou en tant que mûrisseur (28% des opérateurs agréés).

2- Les temps forts de la crise depuis 1993

Dès la mise en place de l'OMC, en 1993, l'Allemagne, en vertu du protocole spécial au Traité de Rome lui permettant d'importer en franchise de droits ses besoins de banane d'Amérique latine va introduire une plainte devant la Cour de justice des Communautés européennes contre le système de quota limitant son volume d'importations en franchise. La demande allemande sera rejetée. Très vite, le relais de la contestation du régime communautaire d'importation de banane allait être pris par les pays d'Amérique latine étroitement associés aux trois transnationales étatsuniennes.

- Le différent de 1993 et son règlement

En 1993, à l'initiative de cinq pays de la Grande Caraïbe, la Colombie, le Costa-Rica, le Guatemala, le Nicaragua et le Venezuela, certaines dispositions de l'OCM banane firent l'objet d'une plainte au titre de l'Accord général sur les services douaniers et le commerce (GATT). Le groupe spécial, prévu par les Parties contractantes de l'organisation pour examiner la plainte remit son rapport le 11 février 1994. Il confirmait l'incompatibilité de la réglementation de l'OCMB avec les règles du commerce international (2). L'Union européenne et la partie plaignante durent négocier un Accord cadre sur la banane (ACB). Accepté par la Colombie, le Costa-Rica, le Venezuela et le Nicaragua, le « compromis Steichen » prévoyait des quotes parts ou contingents spécifiques établis en pourcentage du contingent tarifaire consolidé de 2,1 millions de tonnes en 1994 et 2,2 millions de tonnes en 1995. Les quatre pays latino-américains bénéficièrent de 49,4% du contingent tarifaire consolidé ouvert aux fournisseurs de banane non traditionnelle ACP et des pays tiers, soit 23,4% pour le Costa-Rica, 21% pour la Colombie, 3% pour le Nicaragua et 2% pour le Venezuela. Les approvisionnements non assurés par un partenaire pouvaient l'être par les trois autres, selon les critères de répartition fixés. Au terme de cet accord, 90 000 tonnes furent réservées aux importations de banane non traditionnelle ACP en franchise.

- La condamnation de l'OCM banane par le panel du 8 mai 1996

Le 24 avril 1996, à l'initiative cette fois de l'Equateur, du Guatemala, du Honduras, du Mexique et des Etats-Unis d'Amérique, le règlement communautaire s'appliquant aux importations de banane fit l'objet d'une nouvelle plainte (3) aussi bien au titre de l'Accord général sur les services douaniers et le commerce (GATT) de 1994, qu'au titre de l'Accord général sur le commerce des services (AGCS). Le conflit portait sur deux éléments essentiels du régime communautaire d'importation de banane :

  • les attributions des parts du contingent tarifaire à certains membres, en particulier les quantités allouées pour l'importation de banane ACP en franchise et la répartition découlant de l'Accord cadre sur la banane passé avec les quatre pays latino-américains pour sortir de la crise de 1993, ainsi que les règles de réattribution du contingent tarifaire ;

  • les procédures des licences d'importation du régime communautaire applicables à la banane des pays tiers et à la banane non traditionnelle ACP, notamment les règles relatives aux catégories d'opérateurs et aux fonctions.

Il faut préciser que les contingents tarifaires (et non les allocations spécifiques) étaient autorisés par la réglementation du GATT dans le cadre d'une exception à leur interdiction générale prévue par l'article XI. De même, le traitement tarifaire préférentiel accordé à la banane ACP était couvert par la dérogation prévue par la Convention de Lomé, liant de 1975 à 2000 la CEE et les anciennes colonies d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique, convention modifiée régulièrement.

Les États-Unis menacèrent la Commission européenne de rétorsions commerciales unilatérales à l'encontre de l'UE, sur la base de la section 301 de la loi américaine générale de 1988 sur le commerce et la compétitivité. Cette loi permet à l'Administration étatsunienne de prendre dans des délais très brefs toute mesure de rétorsion à l'égard des partenaires commerciaux dont les pratiques seraient jugées déloyales.

Les constatations et conclusions suivantes ont été formulées par le Groupe spécial et l'Organe d'appel du GATT :

  • les allocations spécifiques par pays et les règles de réattribution du contingent tarifaire ont été jugées incompatibles avec les obligations au titre du GATT en matière de non discrimination. Cela concerne notamment l'attribution de parts du contingent tarifaire aux pays ACP, au Nicaragua, au Venezuela et pas à d'autres pays comme le Guatemala. Quant aux règles de réattribution du contingent tarifaire prévues par l'Accord cadre sur la banane, elles ont été jugées incompatibles avec l'article XIII du GATT (non respect du principe fondamental de non discrimination, etc.) ;

  • certains aspects des procédures de licence d'importation du régime communautaire modifiaient les conditions de concurrence en faveur de la banane traditionnelle ACP et de la banane communautaire, au détriment de la banane des pays tiers, tout en étant incompatibles avec les obligations en matière de non discrimination relevant du GATT. Certaines attributions (aux opérateurs de catégorie B) étaient jugées de nature à encourager l'achat de banane communautaire comme condition à l'obtention du droit d'importer de la banane originaire des quatre pays latino-américains et des Etats-Unis.

  • Certains aspects des procédures de licence d'importation modifiaient les conditions de concurrence sur le marché communautaire des services de commerce de gros de la banane en faveur des fournisseurs de services d'origine communautaire et ACP (catégorie B et mûrisseurs), tout en étant incompatibles avec les obligations en matière de non discrimination au titre de l'Accord général sur le commerce des services.

- La condamnation de l'OCM banane par l'Organe d'appel du GATT, en septembre 1997

Les communautés européennes et plusieurs tierces parties ont fait appel de certaines conclusions juridiques, notamment au droit des Etats-Unis d'avancer des allégations alors qu'ils n'ont pas d'intérêt juridique dans l'affaire en cause, ce pays n'ayant jamais exporté de banane d'origine nationale vers l'Union Européenne, même si des sociétés étatsuniennes sont très actives dans le secteur de la distribution de banane. L'Organe d'appel du GATT n'a pas retenu la nécessité d'un intérêt juridique. Il s'est fondé sur l'intérêt d'un membre à faire respecter les règles de l'OMC, en raison des possibles effets économiques directs ou indirects d'une violation des règles de cette organisation. Ajoutons aussi que dans le règlement de ce conflit, les pays ACP ont été considérées comme des tierces parties (4), en dépit de leur forte dépendance envers la banane, notamment aux Antilles. Il a été estimé, qu'en raison de leurs difficultés de production de toutes sortes, qu'ils n'auraient pas pu concurrencer la banane originaire d'Amérique latine sans le renfort de la réglementation communautaire.

Les Etats-Unis exigèrent une réforme du régime européen d'importation et refusèrent la possibilité de compensations commerciales. L'Union européenne devait mettre en conformité sa réglementation dans un délai de quinze mois.

La décision de l'Organe d'appel, en septembre 1997, a été la troisième déclarant l'OCM banane incompatible avec les règles du commerce multilatéral, même si les rapports des groupes spéciaux du GATT de 1993 et 1994 n'aient jamais été adoptés. Dans cette affaire, alors que la demande de consultation a été reçue, le 5 février 1996, le rapport du Groupe spécial du GATT a été distribué, le 22 mai 1997, le rapport de l'Organe d'appel, le 9 septembre 1997, le rapport d'arbitrage, au titre de l'article 21 :3c, le 7 février 1998, les mesures mises en œuvre, le 1er janvier 1999, le rapport du Groupe spécial de la mise en conformité, le 12 avril 1999, la solution mutuellement convenue notifiée, le 2 juillet 2001, l'arbitrage rendu par l'Organisation mondiale du commerce, en matière de proposition tarifaire, le 1er août 2005 (5).

En 1998 et 1999, les Etats-Unis et les pays latino-américains continuèrent à réclamer à l'UE de se conformer au verdict de l'OMC. Les USA publièrent, le 21 décembre 1998, une liste de produits européens susceptibles de subir des mesures de rétorsion. Suite au nouveau rejet des propositions de l'UE, le 6 avril 1999, les Etats-Unis furent autorisés à suspendre les concessions préalablement faites à l'UE et entraînèrent contre celle-ci des sanctions provisoires d'un montant de 191,4 millions de dollars. Ils publièrent, le 9 avril, une liste de produits pour lesquels les concessions faites à l'UE devaient être suspendues, exacerbant la guerre de la banane entre les deux partis.

Selon l'argumentation des condamnations, il ressort que l'activité des trois transnationales américaines Dole, Chiquita et Del Monte aurait été pénalisée au profit notamment des deux sociétés de distribution européennes, les groupes britanniques Fyffes et Geest. Les firmes américaines estimaient avoir perdu 520 millions de dollars par an depuis la mise en œuvre de l'OCMB.

Finalement les autorités communautaires donnèrent gain de cause aux plaignants. Elles décidèrent de modifier l'OCM pour ne plus discriminer la banane dollar. C'est après une nuit de négociations, du 10 au 11 avril 2001, que l'accord UE-USA a été signé. S'il préservait deux principes de base de l'OCM, le contingentement du marché et la préférence ACP, il fragilisait sensiblement le secteur d'activité de l'importation bananière, par rapport aux transnationales. Le 2 juillet, l'UE salua la décision étatsunienne de lever, la veille, les droits de douane majorés qu'ils prélevaient depuis 1999.

3- Les conséquences du conflit

3-1 Un nouveau régime communautaire d'importation de banane

Depuis le 1er janvier 2006, un nouveau régime communautaire d'importation de banane est entré en vigueur, conçu comme un processus d'évolution en deux temps vers un régime exclusivement tarifaire. Résultat des difficiles négociations dans le cadre de la quatrième Conférence ministérielle de l'OMC, à Doha, au Qatar, en novembre 2001, deux dérogations ont été accordées, permettant l'établissement du nouveau régime européen (6) :

- une dérogation au titre des obligations inscrites à l'article I, assurant la poursuite des importations bénéficiant de préférences tarifaires pour les pays ACP, visées dans l'Accord de Cotonou (dérogation au pays bénéficiant de la clause de la nation la plus favorisée - Dérogation NPF, jusqu'au 31 décembre 2007) ;

- une dérogation au titre de l'article XIII du GATT, autorisant la conservation du quota C relatif à la banane en provenance des pays ACP (Dérogation RQ, jusqu'au 31 décembre 2005).

La période transitoire, 1er juillet 2001-31 décembre 2005

Durant la période transitoire allant du 1er juillet 2001 au 31 décembre 2005, les importations de banane eurent lieu dans le cadre d'un système de contingents tarifaires, par le biais de licences distribuées sur la base des échanges commerciaux antérieurs.

Jusqu'au 31 décembre 2001, le système prévoyait un contingent tarifaire consolidé (A), un contingent tarifaire autonome (B), et un contingent tarifaire supplémentaire pour les pays ACP (C), aux volumes respectifs de 2,2 millions, 353 000 et 850 000 tonnes (A et B gérés comme un contingent unique). Les droits appliqués aux contingents A/B étaient de 75 euros par tonne, avec une préférence tarifaire de 75 euros par tonne accordée à la banane des pays ACP. Ils s'élevaient à 300 euros pour le contingent C, avec une préférence tarifaire de 300 euros par tonne accordée à la banane des pays ACP. Pour les importations hors contingent, les droits applicables atteignaient 380 euros la tonne pour la banane ACP et 680 euros pour la banane des pays tiers. Les attributions par pays, dans les limites des contingents tarifaires A/B/C/ étaient supprimées.

Du 1er janvier 2002 au 31 décembre 2005, les modifications suivantes ont été apportées :

  • le contingent tarifaire autonome B a été augmenté de 100 000 tonnes, pour atteindre 453 000 tonnes, tandis que le contingent tarifaire supplémentaire C, réservé à la banane des pays ACP, était diminué de 100 000 tonnes pour s'élever à 750 000 tonnes.

  • Le 1er mai 2004, le contingent tarifaire autonome fit l'objet d'une augmentation de 300 000 tonnes, avec l'adhésion à l'Union Européenne des dix pays d'Europe centrale et orientale, et ceci pour la période allant du 1er mai au 31 décembre 2004. Pour l'année 2005, le tonnage supplémentaire pris en compte a été de 460 000 tonnes métriques, soit un contingent tarifaire total NPF de 3,113 millions de tonnes métriques, dont 2,2 millions de tonnes consolidées (contingent tarifaire A).

L'analyse des résultats montre que la préférence tarifaire de 75 euros la tonne accordée à la banane des pays ACP, dans le cadre des contingents A/B s'est révélée insuffisante pour permettre à ce produit de rivaliser avec la banane de la zone dollar, à l'intérieur des contingents A/B. De la même manière, le tarif du contingent C de 300 euros était trop élevé pour permettre aux importations de banane de la zone dollar de rentrer dans le cadre du contingent C. Quant aux tarifs hors contingent, ils se sont révélés prohibitifs.

Vers un régime exclusivement tarifaire

La nouvelle OCM banane engagée au 1er janvier 2006, suite à l'accord conclu en 2001 avec les Etats-Unis, est un régime uniquement tarifaire, qui remplace le système de quotas par région d'origine.

Le 31 janvier 2005, la Commission européenne notifiait à l'OMC son intention de mettre en place un tarif consolidé de 230 euros par tonne pour les importations de banane en régime NPF (nation la plus favorisée), dans le but de remplacer le système de contingents tarifaires en vigueur, avec maintien de la préférence pour les pays ACP. Des pays latino-américains exportateurs de banane rejetèrent cette proposition et souhaitèrent une baisse du tarif consolidé à 75 euros par tonne. Quant aux pays ACP, ils suggérèrent une hausse dudit tarif à 275 euros pour protéger leur accès préférentiel au marché européen.

L'OMC s'est prononcé contre les taux tarifaires en régime NPF, le 1er août 2005. L'arbitre a jugé que le tarif de 230 euros par tonne proposé par l'UE réduirait de fait les opportunités actuelles d'accès au marché communautaire pour la banane en régime NPF (non préférentiel). Une nouvelle proposition tarifaire, à 187 euros par tonne de banane en régime NPF, déposée par la Commission européenne, le 12 septembre 2005, avec un contingent tarifaire de 775 000 tonnes (en franchise) réservé aux pays ACP a été rejetée par l'OMC, le 27 octobre 2005. C'était le second arbitrage concernant la mise en œuvre par les Communautés européennes de la dérogation accordée par la Conférence ministérielle de l'OMC de Doha en relation avec leur régime applicable à la banane. L'arbitrage rejeta la proposition au motif que la rectification tarifaire communautaire n'aurait pas pour effet au moins de maintenir l'accès total au marché pour les fournisseurs de banane en régime NPF. Pour les pays d'Amérique latine, et en particulier le Honduras, le maintien des préférences sur la banane des pays ACP constitue une discrimination à l'égard des producteurs d'Amérique latine.

Depuis le 1er janvier 2006, à l'intérieur de l'Union, un droit de douane de 176 euros par tonne est uniformément appliqué aux importations de banane, à l'exception d'un volume de 775 000 tonnes en provenance des pays ACP qui bénéficie d'une exemption. Concernant ce contingent, des mesures transitoires ont été prises en février 2006. C'est ainsi que le contingent disponible pour la période du 1er mars au 31 décembre 2006 (615 000 tonnes) a été réparti de la manière suivante : 468 150 tonnes de banane de pays ACP subdivisées en cinq tranches de 93 630 tonnes gérées conformément à la méthode du « premier arrivé, premier servi » ; 146 850 tonnes délivrées à tout opérateur ayant effectivement importé dans l'UE, en 2005, de la banane de pays ACP.

Sous la pression de l'Organisation mondiale du commerce, la réforme de l'OCM banane, depuis le 1er janvier 2006, avec la suppression des quotas d'importation par région d'origine et son remplacement par un régime uniquement tarifaire marque la victoire des producteurs d'Amérique latine de banane dollar (Tableau IV). Payer un droit de douane de 176 euros par tonne ne devrait pas trop affecter les exportations de ces pays (Figure 2). On s'attend même à un renforcement de leur part de marché. Pour l'UE, il fallait aussi une réforme du volet banane de la PAC, en contrepartie, afin de maintenir une production communautaire dans les régions ultrapériphériques.


3-2 La réforme du volet banane de la PAC

En plus du changement du régime communautaire d'importation, la Commission européenne a proposé le 21 septembre 2006, dans le cadre de la réforme de la Politique agricole commune, une réforme en profondeur du régime d'aide aux producteurs de banane. L'objectif était d'adapter le système selon les grands principes des réformes menées dans les autres secteurs agricoles, tout en garantissant un niveau de vie équitable aux producteurs communautaires et en tenant compte des particularités des régions productrices. Quatre options alternatives ont été analysées : une option de politique inchangée (statu quo) ; le découplage, impliquant l'intégration des aides aux producteurs de banane dans le régime du paiement unique à l'exploitation ; le mémorandum, avec la détermination d'enveloppes budgétaires fixes, utilisées de manière différenciée par pays pour financer des aides aux producteurs ; la suppression de l'actuel système de soutien au revenu des producteurs dans le cadre de l'OCM et le transfert des ressources consacrées au financement de l'aide compensatoire vers le programme d'options spécifiques à l'éloignement et à l'insularité (POSEI) pour l'agriculture dans les régions ultrapériphériques de l'UE.

La Commission s'est prononcée pour l'abolition du régime actuel d'aide compensatoire aux producteurs de banane et pour l'adoption de l'option POSEI. Les fonds destinés aux professionnels viendraient s'ajouter à la dotation du programme POSEI, programme d'aide à la production agricole dans les régions ultrapériphériques de l'Union. Pour les bananes produites en dehors de ces régions, les crédits seront transférés vers le régime de paiement unique, mis en œuvre pour les produits agricoles visés par les précédentes réformes. La Commission souhaite que les nouvelles règles, une fois adoptées par le Conseil, s'appliquent à compter de la campagne de commercialisation 2007.

Pour Mme Mariann Fischer Boel, commissaire européen chargé de l'agriculture et du développement rural : « L'actuel régime d'aide aux producteurs communautaires de banane est le legs d'un passé révolu ; il faut le faire évoluer. Les producteurs sont artificiellement isolés du marché par des aides qui compensent automatiquement les variations de prix qu'ils subissent. Ce mécanisme est en contradiction avec notre politique agricole commune modernisée, dont l'objectif est d'encourager les producteurs à suivre les signaux du marché. Les aides compensatoires sont d'ailleurs difficilement défendables dans le contexte des échanges internationaux.

Il nous faut donc agir de toute urgence pour mettre ce régime en harmonie avec notre PAC réformée. Notre objectif est de contribuer à garantir un niveau de vie équitable aux producteurs, à stabiliser les dépenses publiques et à renforcer le rôle directeur du marché, tout en tenant compte de l'importance des bananes dans l'économie de régions qui bien souvent pâtissent de leur éloignement et des difficultés découlant de la petite taille de leurs exploitations et de leur relief tourmenté ».

Cette proposition de réforme intervient dans un contexte marqué par le nouveau régime communautaire d'importation de banane, par les négociations commerciales internationales, par une nouvelle génération d'accords de partenariat avec les pays ACP et par la révision de la politique de l'Union à l'égard de ses régions ultrapériphériques (RUP) et celle des programmes POSEI destinés spécifiquement à soutenir l'agriculture de ces régions. La réforme prévoit d'augmenter de 278,8 millions d'euros, la dotation budgétaire du régime POSEI afin que la totalité de l'aide communautaire aux producteurs de banane soit intégrée dans ces programmes à compter du 1er janvier 2007, ce qui renforcera la cohérence des stratégies de soutien à la production agricole de ces régions. A la demande des Etats membres producteurs, la répartition de cette aide se fera suivant la clé de répartition de l'an 2000, soit 50,4% pour l'Espagne, 46,1% pour la France, 3,1% pour le Portugal et 0,4% pour la Grèce.

Le règlement n° 247/2006 du Conseil européen, du 30 janvier 2006 prévoit l'instauration de programmes communautaires de soutien aux régions ultrapériphériques, comprenant des mesures spécifiques en faveur des productions agricoles locales. Ces régions disposent ainsi d'un instrument adapté pour soutenir l'activité bananière, d'autant plus qu'il permet aux Etats membres de proposer, dans le cadre de leurs programmes de soutien globaux, des mesures prenant en compte les particularités régionales. La Commission européenne évaluera le fonctionnement du nouveau régime avant la fin de 2009, ou plus tôt, en cas de changement significatif dans l'environnement économique et social de ces régions.

La nécessité de revaloriser les revenus des producteurs communautaires est devenue une réalité au fur et à mesure de l'affaiblissement de l'OCM banane. Dans les régions ultrapériphériques de l'Europe, notamment en Guadeloupe et Martinique, des planteurs surendettés et découragés, les tentations de la spéculation foncière dans le cadre d'une urbanisation exacerbée, caractérisent la crise de ces dernières années. La diminution des recettes, en dépit des aides européennes interpelle la profession. Certes l'OCM banane devait permettre aux producteurs des régions ultrapériphériques (Canaries et Antilles notamment) de supporter le différentiel de coût de revient favorable à leurs concurrents, en instituant une aide compensatoire à la perte des recettes. Efficace au début, le système devait se révéler insuffisant du fait de la baisse des prix de vente de la banane antillaise, d'où l'endettement des planteurs et le licenciement d'ouvriers agricoles.

La fin du système de préférence nationale, les attaques des Etats-Unis et des pays latino-américains contre l'OCM banane, les concessions de Bruxelles face à l'Organisation mondiale du commerce, l'affaiblissement de la position des pays ACP minent la confiance des producteurs antillais dans l'avenir. En Guadeloupe, les superficies plantées en banane ont diminué de 5000 hectares, en 2001, à 2749 hectares, en 2005 (Tableau 1). Les exportations se sont effondrées, passant de 115 000 tonnes à moins de 50 000 tonnes en une quinzaine d'années (7). Le nombre de planteurs a été divisé par quatre. Ils n'étaient plus que 220 producteurs exportateurs en 2004. Avec l'abandon de la profession surtout par les petits planteurs, la taille moyenne des exploitations est passée de 3,5 à 13 hectares, entre 1993 et 2005. Aux Antilles, moyennes et grandes plantations sont également affectées par la crise. En témoigne la difficulté qu'elles ont à s'acquitter de leurs charges sociales ou à rénover leurs systèmes de culture pour lutter contre la pollution des sols et des eaux. Afin de renforcer la cohésion de la profession et concentrer davantage les moyens, les groupements de producteurs de la Martinique, SICABAM et GIPAM ont fusionné, lors de leur assemblée générale du 29 novembre 2004, en BANAMART, association reconnue, par arrêté du 16 décembre 2004, en qualité de nouvelle organisation de producteurs à compter du 1er janvier 2005. Un an plus tard, ce fut au tour des groupements KARUBANA et BANAGUA d'adopter le principe de la fusion absorption par la SICA Les producteurs de Guadeloupe (8).

Dans ces conditions, la réforme du volet banane de la PAC, très attendue par les producteurs communautaires apparaît comme l'un des moyens pour ralentir le déclin de cette activité, au moment où il faut passer, sous la pression de la concurrence internationale, d'une gestion paysanne de l'exploitation à une gestion beaucoup plus moderne et plus sensible à l'évolution des marchés.


Tableau I- La production de banane en Martinique et Guadeloupe

Martinique

2001

2002

2003

2004

2005

Nombre d'exploitations

735

712

683

634

569

Superficie (hectares)

9 300

9 500

9 017

9 171

7 786

Production commercialisée (tonnes)

233 716

263 880

243 706

245 158

222 146

Guadeloupe






Nombre d'exploitations

452

443

411

316

235

Superficie (hectares)

5000

4 758

4100

3 397

2 749

Production commercialisée (tonnes)

89 042

95 063

85 517

58 938

53 961

Antilles françaises (total)






Nombre d'exploitations

1 187

1 155

1094

950

804

Superficie (hectares)

14 300

14 258

13 117

12 568

10 535

Production commercialisée (tonnes)

322 758

358 943

329 223

304 096

276 107

Source : ODEADOM


3-3- Le renforcement de la position des pays tiers

Cultivée dans plus de 120 pays, avec une production supérieure à 103 millions de tonnes, en 2003, la banane est consommée en banane-fruit ou banane-dessert (plus de 85 millions de tonnes) ou en banane à cuire, comme produit vivrier (Figure 1). Une grosse partie de la production de banane-légume, ou banane-plantain est consommée localement, notamment en Inde, au Brésil, en Afrique et dans les autres pays tropicaux (Tableau II). Si la production a sensiblement diminué au cours des dix dernières années au Mexique (- 10%), en Colombie (- 20%) et à Panama (- 30%), y compris pour des raisons climatiques, elle a fortement augmenté au Guatemala. La banane qui nous concerne ici, notamment la variété Cavendish est le deuxième fruit exotique exporté à travers le monde après le café. La production et la commercialisation de banane biologique et du Commerce équitable s'affirment régulièrement. Les quantités concernées demeurent toutefois très limitées (9).

Tableau II- Les dix premiers pays producteurs de banane en 2003 (en millions de tonnes)

Pays

Banane à cuire (plantains)

Banane dessert

Total

Inde

3,4

13,1

16,5

Ouganda

9,9

0,6

10,5

Brésil

0,3

6,2

6,5

Équateur

0,5

5,4

5,9

Chine

0,3

5,5

5,8

Philippines

2,1

3,4

5,5

Colombie

2,9

2,3

5,2

Indonésie

2,1

1,6

3,7

Rwanda

2,4

0,4

2,8

Costa-Rica

0,1

2,0

2,1

Source CIRAD (estimations pour 2003)

Le marché international de la banane se caractérise par sa globalisation accélérée. Le marché nord-américain, principalement étatsunien représente un tiers du marché mondial, contre près de 50% pour l'Union européenne, premier consommateur mondial et autour de 20% pour l'Asie et surtout pour le Japon (Figure 1). Les 12, 8 millions de tonnes commercialisées en 2004 proviennent pour plus des trois-quart d'Amérique latine. Les principaux pays producteurs-exportateurs sont l'Equateur (Tableau III), le Costa-Rica, la Colombie, le Guatemala, le Honduras et Panama. Les Philippines constituent le principal pays exportateur d'Asie, avec 14% du total mondial destinées principalement au Japon. Quant à la banane en provenance des régions ultrapériphériques de l'Europe et des pays ACP, elles sont avant tout dirigées vers l'UE. Les importations se sont élevées à 3,42 millions de tonnes pour les USA, 3,39 millions de tonnes pour l'Europe des quinze, 1 million de tonnes pour le Japon et 0,44 million de tonnes pour le Canada.

Les trois transnationales américaines Dole, Chiquita et Del Monte, fortes de l'expérience de l'ancienne United Fruit, créée en 1899 sont en situation d'oligopole, ce qui explique leur puissance économique et politique (9). Elles pratiquent l'intégration verticale de la filière, en possédant depuis les plantations jusqu'aux mûrisseries, en passant par les moyens de transport. Véritables conglomérats, elles font aussi de l'intégration horizontale, notamment dans les autres secteurs des fruits et légumes. Propriétaires d'une flotte de navires bananiers, elles maîtrisent l'organisation logistique, de la parcelle récoltée au consommateur. Pour réussir leur pénétration du marché communautaire, représentant 3,5 à 4,7 millions de tonnes (Tableau IV) ), elles ont non seulement conquis des parts de marchés dans les pays ACP, en achetant ou en contrôlant des bananeraies, mais elles se sont rapprochées de certains groupements de producteurs-exportateurs de l'UE, ou pratiqué un intense lobbying auprès des pays d'Europe du Nord (Allemagne, pays du Benelux…) et d'Europe centrale membres de l'UE qui importent leur banane d'Amérique latine et sont favorables à l'ouverture totale du marché . De nos jours, leur objectif de contrôler le marché communautaire pour le compte des pays tiers, en excluant toute discrimination est une réalité reconnue par l'ensemble de la communauté internationale.

Tableau III- Les dix premiers pays exportateurs en 2004 (en millions de tonnes)

Pays

Volume

Équateur

4,4

Costa-Rica

2,0

Philippines

2,3

Colombie

1,4

Guatemala

0,9

Panama

0,5

Honduras

0,5

Cameroun

0,2

Côte d'ivoire

0,2

Brésil

0,1

Source FAO (estimations pour 2004)

Les transnationales américaines ont anticipé la création de l'OCMB pour développer, entre 1991 et 1993, des stratégies à long terme de pénétration du marché européen, dans le but de commercialiser de la banane ACP et communautaire sur ce marché. Elles ont pu obtenir un droit direct aux licences B, contournant aussi la limitation du volume de commercialisation fixé par le contingent tarifaire tiers. Elles ont même acheté des licences d'importation auprès de petites firmes de commercialisation dans le cadre de la création de ce qu'on a appelé le marché de la « banane papier ». Dole, grâce à une stratégie d'acquisition et d'investissement dans les pays ACP a pénétré le marché camerounais à travers la Compagnie fruitière dont elle détenait 37% du capital vers 1998. Del Monte acheta le groupe public camerounais CDC. Quant à Chiquita, elle profita de la libéralisation de la filière en Côte d'Ivoire pour s'associer ou contrôler divers groupements de producteurs privés.

Ouvrir davantage le marché européen à leur banane, l'une des moins chère du monde, dérèglementer, casser l'axe Union européenne-pays ACP, en finir avec les préférences communautaires accordées à ces pays pour leurs exportations de banane, ceci, en s'appuyant sur le gouvernement américain et l'OMC, quitte à menacer de représailles commerciales l'UE sont autant d'axes stratégiques ayant permis de conforter la puissance des transnationales sur le marché communautaire (10).

 

Tableau IV- L'approvisionnement du marché de l'Union Européenne depuis 1999 (en milliers de tonnes)

Provenance

1999

2000

2001

2002

2003

2004 *

Union Européenne

742,8

790,7

777,0

801,1

765,4

758,2

dont Espagne

362,2

397,6

420,9

407,3

400,9

418,4

France

342,0

358,9

322,7

358,9

329,2

305,3

Portugal

21,8

22,5

20,7

21,9

21,4

21,2

Chypre

13,5

8,5

9,8

10,5

11,2

10,5

Grèce

3,3

3,3

2,9

2,4

2,7

2,9

États ACP (1)

688,7

771,8

748,8

739,8

799,9

784,4

Pays Tiers

3 211,1

3 119,6

3 015,5

3 073,1

3 143,6

3 077,8

TOTAL

4 642,6

4 682,1

4 541,3

4 614,1

4 708,2

4 620,4

Source : Commission européenne et Eurostat.
(1) ACP traditionnels et non traditionnels
(*) 25 Etats membres


L'affaiblissement des positions des pays ACP est devenue dans ces conditions une réalité. Contraints au partage du marché communautaire de la banane, menacés de perdre leur système préférentiel lors de différents à venir devant l'OMC, de la part des pays tiers, ils n'auront pas beaucoup de choix dans les années à venir, en dehors d'une association avec les transnationales, participant davantage ainsi à la globalisation du marché mondial.

Quant à la production des RUP, en particulier celle des Antilles, l'une des plus chère du monde, elle mérite une politique continue de soutien de la part de Bruxelles, tant que la diversification agricole ne sera pas résolue. Que ce soit pour le maintien d'un secteur d'exportation, au moment où la production sucrière est au plus bas, que ce soit pour garantir du fret retour pour les navires approvisionnant ces régions, que ce soit pour limiter la spéculation foncière activateur de l'urbanisation, le maintien de la bananeraie antillaise, dans la conjoncture économique et sociale actuelle est une nécessité, y compris en renforçant la lutte contre la pollution des sols et des eaux.

Sources :

  1. – CNUCED ; Info Comm ; Information de m@rché dans le secteur des produits de b@se. http://www.unctad.org/infocomm/français/banane/ecopol.htm

  2. Sandrine RIOUAL- « La guerre de la banane, de la suprématie des firmes à la réforme de la Convention de Lomé »- Politique africaine, n° 75, octobre 1999, p.118-128.

  3. – Différent à l'OMC eu égard au règlement des Communautés européennes sur la banane. Communautés européennes-Régime applicable à l'importation, à la vente et à la distribution des bananes CE – Bananes III (Affaire DS27)

  4. - Tierces parties comprenant Belize, Cameroun, Canada, Colombie, Costa-Rica, Dominique, République Dominicaine, Ghana, Grenade, Inde, Jamaïque, Japon, Nicaragua, Philippines, Sainte-Lucie, Saint-Vincent, Sénégal, Surinam, Venezuela, Côte d'Ivoire.

  5. – Sources : http://fr.wikipedia.org/wiki/Conflit_de_la_banane

  6. – Sources : CNUCED, op. cit.

  7. – Samy ARCHIMEDE – « Aux Antilles, marché déréglementé, chômage assuré », Le Monde diplomatique, mai 2006, pp. 16-17.

  8. http://www.odeadom.fr/filieres-banane-organisations.html
  9. – « L'économie mondiale de la banane 1985-2002 ». Etudes FAO sur les produits de base. Archives de documents de la FAO. Département économique et social. http://www.fao.org/docrep/007/y5102f08.htm 
  10. – http://www.passionfruit.cirad.fr




 

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