Saint-Pierre-et-Miquelon, îles frontières

Christian Fleury

Doctorant, Université de Caen. 14

Résumé Article complet

Parmi !es différentes questions que l'on doit se poser en géographie, on peut estimer que la première est « où ? ». En l'occurrence, cette question n'est pas anodine. Les habitants de Saint-Pierre-et-Miquelon sont parfois enclins à stigmatiser une méconnaissance en la matière qui peut incidemment faire assimiler leur archipel soit aux autres territoires français d'Amérique pour le soleil et les palmiers soit - tout de même plus fréquemment - à des terres franchement septentrionales, alors que la latitude de Saint-Pierre-et-Miquelon est celle de Noirmoutier. Il est cependant vrai que l'archipel doit à sa situation au nord-est du continent nord-américain un climat caractérisé par des bilans neigeux, venteux, brumeux particulièrement consistants.

Figure 1 : Localisation de Saint-Pierre-et-Miquelon

Une région marquée par un ensemble d'éléments à caractères périphériques et marginaux

Saint-Pierre-et-Miquelon est un archipel de 242 km2 sur lequel vivent environ 6 300 habitants, dont 90 % sont concentrés sur Saint-Pierre, la plus petite des deux îles habitées. Il est situé à moins de 20 kilomètres de l'île canadienne de Terre-Neuve, partie insulaire de la province de Terre-Neuve-et-Labrador, entrée tardivement - en 1949 - dans la confédération canadienne, après avoir été un dominion britannique. Vers le large, Saint-Pierre-et-Miquelon se trouve à proximité immédiate d'un secteur marin caractérisé par une conjonction de facteurs favorables à la présence d'une ressource halieutique abondante. Au sud de Saint-Pierre-et-Miquelon, vers les hauts-fonds communément appelés bancs de Terre-Neuve, convergent en effet trois courants à caractéristiques complémentaires, froid pour le Labrador, tiède pour le Gulf Stream, fortement chargé en eau douce pour le Saint-Laurent.

Dans la nomenclature des Départements et Territoires d'Outre-Mer français, l'archipel de Saint-Pierre-et-Miquelon a des caractéristiques paradoxales. Il est le plus proche de la métropole, à moins de 4 000 kilomètres, mais c'est aussi l'un de ceux dont l'accès est le plus onéreux puisqu'un aller-retour Paris/Saint-Pierre peut coûter jusqu'à environ 1 500 € en haute saison. Au départ de Paris, c'est donc à peine moins cher de se rendre à Saint-Pierre qu'à Papeete. En outre, il n'y a pas de continuité territoriale avec la métropole dans la mesure où il faut obligatoirement passer par le Canada, pays qui ne reconnaît pas la notion de transit. A côté de cette marginalité spatiale, on peut également parler de marginalité institutionnelle. L'archipel bénéficie en effet d'un régime particulier au sein de la République française. C'est une collectivité territoriale au statut proche de celui d'un département, mais dont le Conseil général dispose des autonomies fiscale et douanière, ainsi que de compétences étendues dans le domaine de la coopération régionale.

Saint-Pierre-et-Miquelon et la péninsule de Burin, région canadienne la plus proche, sont des espaces marginaux d'un point de vue économique, mais pour des raisons opposées. Plusieurs éléments permettent à l'archipel français d'être considéré comme un endroit relativement prospère dans une région très durement touchée par la crise de la pêche à la morue. Cette distinction tient notamment au fait que Saint-Pierre-et-Miquelon dispose d'une armature administrative et institutionnelle équivalente à celle d'un département métropolitain en moyenne environ 100 fois plus peuplé. Il y a ici de 800 à 900 emplois liés aux fonctions publique et territoriale. On constate par ailleurs la présence de services à emplois hautement qualifiés induits par la situation particulière de l'archipel. On peut à ce titre citer le service de l'aviation civile qui emploie près de 40 personnes dont 8 contrôleurs aériens, ou la station de Radio France Outre-mer où travaillent plus de 60 personnes.

En face, la péninsule de Burin constitue un finistère oriental du Canada, à l'écart de la route transcanadienne qui relie Saint-Jean, la capitale de la province, au reste du pays. Sa population, ainsi que celle des petites communautés de la côte sud de l'île, est essentiellement composée de pêcheurs descendants d'immigrants d'origine irlandaise. Ces communautés littorales ont été touchées au même titre que Saint-Pierre-et-Miquelon par le moratoire sur la morue décidé en 1992 par leur gouvernement fédéral. Mais celui-ci n'a pas appliqué les mêmes dispositions aux vertus apaisantes que son homologue français, que ce soit sous forme de grands travaux comme la construction d'un nouvel aéroport inauguré en 1999, ou de subventions d'équilibre aux plus grosses entreprises privées. Au Canada, la gestion de la crise de la morue par les pouvoirs publics a été fondamentalement différente. Les théories néo-conservatrices estimant qu'il faut laisser le marché restaurer l'équilibre économique quitte à provoquer le déplacement de population ont été largement appliquées. On privilégie ainsi une vision libérale des rapports entre l'homme et ses environnements économique et spatial. Donald Savoie (2000) définit une hiérarchie dans les communautés du Canada atlantique susceptibles de trouver des axes de diversification économique. Il distingue ainsi trois catégories selon leur degré de dépendance à l'activité historique désormais abandonnée à savoir

« les communautés qui disposent d'une solide infrastructure administrative et présentent une certaine diversité économique » [ensuite celles] « qui offrent quelques perspectives de diversification économique mais qui demeurent pauvres en matière d'infrastructures et de soutien administratif » [et enfin] « les communautés qui ont été totalement dépendantes des pêches, qui comptent peu de chefs d'entreprise et dont les ressources administratives sont trop rares pour qu'elles puissent concevoir, planifier, organiser et entreprendre d'autres activités économiques ».

Cette classification constitue un guide destiné à déterminer quelles sont les communautés dont la survie est possible et où l'injection d'argent public est souhaitable. Le degré de crise est un critère moins décisif que le potentiel de rebondissement. Selon cette approche, les communautés littorales et les petites villes du sud de Terre-Neuve sont peu éligibles aux stratégies de diversification. Les habitants sont alors fortement incités à aller chercher du travail « à Calgary ou à Mississauga » (Savoie, Ibid.). Le cœur économique et démographique du Canada est situé le long du corridor Windsor-Québec qui englobe Toronto et Montréal. Plus à l'est, les provinces atlantiques essaient de rénover des économies mises à mal par les crises ayant frappé les secteurs traditionnels, pêche, industries minières et forestières essentiellement. Les politiques d'ajustement et la recherche de solutions souvent originales de développement permettent à certaines régions du Canada atlantique de se rapprocher de la moyenne nationale d'un pays qui figure parmi les plus riches du monde. Tel n'est pas encore le cas de Terre-Neuve-et-Labrador, la plus orientale de ses provinces, et encore moins, à l'intérieur de celle-ci, des régions littorales du sud. Ce dégradé est particulièrement mis en évidence dans le tableau suivant.

Tableau 1 : Données comparées de Saint-Pierre-et-Miquelon, Point May (péninsule de Burin), de la division n° 2, de la province de Terre-Neuve-et-Labrador et du Canada


Saint-Pierre et Miquelon

Point May

Division N° 2

Terre-Neuve et Labrador

Canada

Population 1996

6277 (1990)

377

27 723

551 792

28 846 761

Population 2001

6316 (1999)

322

24 371

512 930

30 007 094

Taux de chômage (2001)

10 environ

42,9

24,5

21,8

7,4

Gain moyen annuel des personnes ayant touché des gains en CAN $ (2001)

nd

10 420

19 903

24 165

31 757

Valeur moyenne des logements en CAN $ (2001)

nd

23 636

48 696

76 283

162 709

nd : non disponible. Sources : www.statcan.ca IEDOM

Nous sommes bien là en présence d'un contexte frontalier où se côtoient « deux systèmes d'intention et d'action » (Raffestin, 1983). Voyons maintenant de quelle façon s'est mise en place la frontière à cet endroit.

Historique du peuplement et du développement de Saint-Pierre-et-Miquelon

De récentes découvertes ont révélé que l'occupation humaine la plus ancienne actuellement connue sur l'île de Saint-Pierre remontait à environ 5 000 ans et concernait deux groupes que les archéologues qui travaillent sur le site de l'Anse à Henry, au nord de Saint-Pierre, ont distingué, l'un se rattachant à l'ensemble amérindien, l'autre à l'ensemble paléoesquimau (LeBlanc et al., 2001). Les premiers Européens à avoir fréquenté l'archipel sont très probablement des pêcheurs portugais ou basques, ou peut-être encore bretons et normands, qui, dès le début du XVIe siècle, venaient chercher de quoi satisfaire aux besoins d'une alimentation strictement régie par des préceptes religieux qui imposaient la consommation de poisson pendant au moins 150 jours par an.

L'histoire officielle commence pour l'archipel en 1520 par l'escale de Fagundes, navigateur portugais qui en prend possession au nom de son souverain Manuel 1er. Cette visite ne débouche pas sur une occupation effective et lorsqu'en juin 1536, au retour de son deuxième voyage au Canada, Jacques Cartier se présente dans la rade de l'île, il lui attribue le nom de Saint-Pierre et en prend à son tour possession au nom de François 1er. Il rencontre à cette occasion « plusieurs navires, tant de France que de Bretaigne » (Ribault, 1962). Pendant plus d'un siècle, on sait peu de choses sur les habitudes de fréquentation de l'archipel. On sait en revanche que la pêche sur les bancs de Terre-Neuve à partir des côtes françaises se développe, et que la rade de Saint-Pierre représente l'abri et la base terrestre la plus proche. Très progressivement, s'installent des habitudes de fréquentation pérennes. Celles-ci concernent d'abord un très petit nombre de personnes puisque, lors d'une tournée d'inspection effectuée en 1670, l'intendant de la Nouvelle-France Jean Talon recense treize pêcheurs et quatre habitants sédentaires à Saint-Pierre. Il note également l'intérêt stratégique d'affirmer la présence française sur ces îles. En effet, la période à laquelle se situe ce constat est celle des prémisses des hostilités ouvertes entre Anglais et Français en Amérique du Nord. Saint-Pierre devient un enjeu - mineur certes - entre les Français regroupés à Plaisance et les Anglais qui ont fait de Saint-Jean leur place-forte. Se déroulent alors entre 1690 et 1710 des épisodes de raids, d'exactions diverses entre des voisins qui intègrent, selon un modèle que l'on retrouve souvent au Nouveau Monde, des populations autochtones divisées, manipulées, instrumentalisées par des adversaires d'origine européenne.

A la fin du XVIIe siècle, commence bien ce que l'on peut qualifier de seconde guerre de Cent Ans entre l'Angleterre et la France, série de conflits qui ne s'achève véritablement qu'en 1815. La population de Saint-Pierre-et-Miquelon pâtit alors au plus haut point d'une instabilité générée par les nombreux conflits impliquant alors la France. Si en 1763 l'Angleterre triomphante consent à accorder à la France la souveraineté sur Saint-Pierre-et-Miquelon que celle-ci avait perdu à la conclusion du traité d'Utrecht en 1713, l'archipel reste cependant très exposé à la menace anglaise. Parfois, le gouvernement français lui-même en rajoute et alimente cette forte instabilité. C'est le cas en 1767, lorsque le secrétaire d'État Choiseul organise le rapatriement de la totalité de la population avant de l'autoriser à revenir un an plus tard. Ensuite se succèdent les déportations organisées par des Anglais totalement maîtres de la région, dans le cadre élargi de la guerre d'indépendance des États-Unis, de la Révolution française et des guerres napoléoniennes.

Figure 2 : Changements de souveraineté sur Saint-Pierre-et-Miquelon entre 1713 et 1815


Alors qu'à partir de 1763 Saint-Pierre accueille de nouveau les pêcheurs français, essentiellement normands et bretons, des Acadiens cherchent à s'installer à Miquelon, et ceci malgré les réticences du gouverneur de la colonie inspirées par les directives de Versailles. Le Grand Dérangement de 1755 constitue l'épisode emblématique des malheurs endurés par le peuple acadien. Sa dispersion se caractérise par une très large amplitude spatiale. On retrouve des Acadiens en Louisiane, on essaie d'en envoyer en Guyane, d'autres errent le long des côtes américaines, beaucoup se retrouvent dans des conditions précaires dans des ports de l'ouest de la France (Poirier, 1984). Ceux qui choisissent de revenir en Amérique du Nord, au plus près possible de leur terre de naissance ou d'élection, cherchent logiquement - dans la mesure où l'archipel est le seul territoire resté français après le traité de Paris - à s'installer à Saint-Pierre-et-Miquelon, plus précisément à Miquelon, terre stérile et inhabitée. Ils sont alors pris dans le mouvement de va-et-vient transatlantique généré par les crises avec l'Angleterre. L'histoire de la famille acadienne fondée par Augustin Benoît et Catherine Thériault offre un exemple qui tient du paroxysme de ces vies marquées par l'errance dans lesquelles Saint-Pierre-et-Miquelon joue un rôle de point fixe.

Figure 3 : Les voyages de la famille Benoît –Thériault


Sources : Robichaux, Fonteneau, Gallant, www.jasenbenwah.ca

La stabilité définitive pour la population de Saint-Pierre-et-Miquelon n'intervient qu'en 1815. C'est à partir de cette époque que se combinent les différents composantes qui constituent progressivement la population de l'archipel : Acadiens de Miquelon, commerçants de Saint-Pierre, pêcheurs métropolitains, normands surtout, bretons également, puis employés basques des conserveries, fonctionnaires métropolitains, sans oublier d'autres apports très essentiellement féminins, qui concernent des jeunes terre-neuviennes venant travailler comme domestiques à Saint-Pierre et s'y mariant parfois, ou encore des personnes d'origine amérindienne.

Tableau 2 : Lieux de naissance des personnes ayant contracté un mariage à Saint-Pierre-et-Miquelon entre 1816 et 1889

Lieu de naissance

Nombre

Pourcentage

TOTAL

3215

100

France

2872

89,33

dont :

 

 

Saint-Pierre-et-Miquelon

1437

44,69

Métropole

1435

44,63

dont (départements) :

 

 

Manche

561

17,44

Basses-Pyrénées

233

7,24

Ille-et-Vilaine

222

6,90

Côtes-du-Nord

133

4,13

Autres

286

8,89

Étranger

343

10,66

dont :

 

 

Terre-Neuve

189

5,87

Autres

154

4,79

Source : Girardin

A partir de 1815, la stabilisation définitive des relations entre l'Angleterre et la France permet à la colonie de se développer, malgré les inévitables crises liées à des problèmes de marché ou aux mutations technologiques. Parmi celles-ci, la plus importante et la plus dommageable pour le port de Saint-Pierre, est le passage vers la fin du XIXe siècle à la propulsion à vapeur qui lui fait perdre une partie de son intérêt en matière de gestion logistique de la filière morutière.

Les rapports avec le voisinage terre-neuvien sont ambivalents. Du côté des autorités de la colonie anglaise et des milieux du commerce, l'hostilité prévaut. On n'y a jamais compris pourquoi l'Angleterre triomphante de 1763 et de 1815 avait persisté dans la concession à l'ennemi vaincu en lui permettant de continuer à bénéficier d'un point d'appui pour sa pêche sur les bancs. De leur côté, les petites communautés de pêcheurs éparpillées le long de la côte sud de l'île entretiennent avec les Français des relations commerciales, souvent sous forme de troc, d'une grande importance pour leur fragile économie. Saint-Pierre peut alors apparaître comme un espace insulaire particulièrement ouvert sur le lointain à travers son intégration dans un système commercial à large amplitude spatiale.

Au XXe siècle surtout, le port développe une activité d'avitaillement destinée aux très nombreux navires qui exploitent les bancs de Terre-Neuve jusqu'au début des années quatre-vingts. La filière pêche est alors remarquable dans son caractère intégré. On pêche à Saint-Pierre-et-Miquelon, mais aussi, en amont, on avitaille les gros chalutiers allemands, espagnols, japonais, polonais, russes qui travaillent par centaines dans les parages. En aval, à partir des années cinquante, on transforme la morue dans une usine qui emploie jusqu'à plus de 300 personnes, chiffre relativement considérable pour une population d'environ 6 000 habitants. Cet équilibre parfois précaire est brutalement rompu au début des années quatre-vingts dix, à l'achèvement d'un processus qui se déclenche vraiment à partir de la fin de la Seconde Guerre mondiale, lorsque les États se mettent en devoir de procéder au partage de l'océan.

Le Canada, Saint-Pierre-et-Miquelon et la mer

Le Canada s'avère comme étant un acteur majeur de ce phénomène et Saint-Pierre-et-Miquelon est en première ligne pour éprouver la qualité de son engagement. En effet, il faut remonter à l'échelon global des relations internationales pour constater que le Canada a trouvé dans les questions touchant à l'appropriation de la mer de quoi affirmer une forme de leadership qui lui fait défaut dans le domaine de la géopolitique, dans la mesure où sa posture internationale est souvent perçue comme étroitement dépendante de celle des États-Unis, sans oublier son appartenance, même si elle est symbolique, à la Couronne britannique. Or, il trouve dans les dynamiques territoriales concernant la mer qui se mettent progressivement en place de quoi asseoir son audience internationale. Le Canada, souvent en opposition avec ses alliés qui considèrent que, vu leur suprématie technologique et militaire, ils ont plus à perdre qu'à gagner en acceptant le principe de l'annexion progressive par tous les États côtiers de leur mer adjacente, trouve des partenaires de poids dans les pays alors dits « du tiers monde ».

Les raisons de cet activisme sont à rechercher dans une caractéristique bien visible à l'examen d'une planisphère ou d'un globe terrestre, mais qui ne vient pas toujours spontanément à l'esprit concernant le Canada. Depuis 1945, la territorialisation de la mer, pour laquelle tout ou presque était alors à faire, est un élément dynamique de la géopolitique mondiale. Il se caractérise par la multiplicité de ses enjeux, stratégiques selon divers points de vue, que l'on se réfère à la défense des intérêts liés à la sécurité des États, ou à l'usage et à la conservation des ressources biologiques et minérales des océans, ou encore aux problèmes liés à l'environnement. Or le Canada, ouvert sur trois océans, est le pays qui possède le plus long littoral et, derrière la Russie, la deuxième surface de plateau continental au monde, soit respectivement environ 250 000 kilomètres et 6,4 millions de kilomètres carrés (Johnston, 1985). Ces éléments arithmétiques représentent déjà deux bonnes raisons de s'intéresser particulièrement à ces questions. Cependant, le Canada n'est pas vraiment une grande puissance maritime avec un pavillon commercial quasiment absent des mers du globe, une marine militaire qualifiée de moyenne selon l'expression même de ses responsables, et une pêche très essentiellement côtière. Ce n'est donc pas un pays qui aurait par rapport à la mer un rapport équilibré entre des intérêts à la fois externes – militaires, commerciaux, halieutiques - et internes à ses eaux, comme peuvent l'être par exemple – parmi d'autres et à des degrés divers - les États-Unis, la France ou le Royaume-Uni. Il a donc développé très tôt le sentiment de représenter une sorte d'avant-garde dans les droits des pays côtiers. Cette forte implication a trois déclinaisons qui, rassemblées, constituent une politique offensive. La première est donc multilatérale et se manifeste par un activisme fort au sein des institutions internationales (Beesley, 1978). Ainsi le Canada se situe-t-il en pointe dans la question de l'extension de souveraineté « non seulement sur la plate-forme mais aussi sur le talus et le glacis constituant la marge continentale » (Sanguin, 1995), c'est-à-dire éventuellement bien au-delà des 200 milles marin. Pour faire valoir ce qu'il estime être ses droits, le Canada n'hésite pas, deuxième volet de sa stratégie, à recourir aux décisions unilatérales. Enfin le dernier élément concerne sa compétence à faire valoir ses positions dans les relations bilatérales qu'il entretient avec ses voisins marins. Ceux-ci sont au nombre de trois, les États-Unis, avec lesquels il a montré toute sa pugnacité dans le différend frontalier dans le golfe du Maine (Labrecque, 1998), le Danemark, avec lequel la frontière marine au nord-ouest du Groenland n'est toujours pas définitivement fixée, et enfin la France, avec laquelle le processus de partage, entamé en 1972 à l'est et au nord de l'archipel, s'est achevé vingt ans plus tard par la décision du tribunal arbitral de New York, sollicité en raison de l'absence d'entente entre les deux pays à l'ouest et au sud. Si, au début des années quatre-vingts dix, on parle encore de pêche, on pense aussi beaucoup aux hydrocarbures. Dès la fin des années soixante, la France et le Canada avaient délivré des permis d'exploration au sud de l'archipel, puis s'étaient entendus pour surseoir à toute activité dans l'attente d'un règlement de la question territoriale concernant les eaux entourant Saint-Pierre-et-Miquelon. L'arbitrage du tribunal de New York constitue donc un épisode capital, une décision cruciale pour l'avenir économique de l'archipel français mais aussi d'une région canadienne qui souffre énormément des crises touchant les secteurs traditionnels de son économie.

Figure 4 : La décision du tribunal arbitral de New York en 1992

C'est peu de dire que ce jugement a été mal accueilli à Saint-Pierre-et-Miquelon. Il y provoque en effet frustration et colère à l'encontre du gouvernement français, unanimement jugé timoré et inefficient dans cette affaire. Deux éléments principaux focalisent ce ressentiment. Le premier concerne, d'un double point de vue symbolique et économique, la forme de la ZEE attribuée à la France. Symboliquement, elle matérialise l'humiliation de se voir attribuer ce que l'on nomme « le tuyau » sur l'archipel, avec une dérision que les Canadiens contribuent à alimenter en évoquant parfois la « baguette française ». Économiquement, on stigmatise le manque de viabilité d'une zone précisément dite « économique » d'une telle étroitesse, dont la partie sud peut de surcroît être considérée comme très difficilement exploitable eu égard à sa situation sur le talus puis sur les grands fonds océaniques. Le second point, s'il recèle également un aspect symbolique fort, fait davantage appel à la notion de souveraineté. Il s'apparente à une version marine du sentiment d'enfermement. Les habitants de l'archipel n'admettent pas le fait que la ZEE française soit encerclée par la ZEE canadienne et ne débouche pas sur les eaux internationales en raison de l'influence sur cette dernière de la situation avancée de l'île de Sable et de la péninsule d'Avalon.

L'historique des conflits d'appropriation de l'espace marin entre le Canada et le France n'est d'ailleurs probablement pas clos. Le Canada, dont nous venons de signaler le rôle d'avant-garde qu'il se donnait sur ces questions, a confirmé récemment la pertinence de cette observation. Ce rebondissement est d'ailleurs d'autant plus intéressant qu'il concerne également Saint-Pierre-et-Miquelon. S'appuyant sur l'article 76 de la convention de Montego Bay traitant de la définition du plateau continental, et prenant en compte plus particulièrement les paragraphes 4, 5, 6 et 7 s'appliquant à la définition de la marge continentale quand celle-ci s'étend au-delà des 200 milles, le Canada a entamé vers la fin de l'année 2005 une procédure visant, au nom de la protection de l'environnement et de la préservation des stocks de poissons, à étendre sa juridiction à environ 240 kilomètres au-delà des limites actuelles de sa Zone Économique Exclusive. A Saint-Pierre-et-Miquelon, on a réagi à cette prétention en entamant des démarches auprès du gouvernement français afin que celui-ci fasse la même chose au nom de l'archipel. Les élus ont en effet sauté sur l'occasion pour voir si la requête canadienne pouvait offrir à Saint-Pierre-et-Miquelon l'opportunité de revendiquer un plateau continental et des eaux au-delà de la limite canadienne, puisque la décision du tribunal de New York et les dispositions canadiennes ultérieures avaient conduit à mettre l'archipel français en position d'enclave. Un document a été présenté au Advisory Board of the Law of the Sea, instance internationale constituée d'un groupe de spécialistes du droit des océans chargé d'évaluer, préalablement à tout accord bilatéral ou arbitrage, les prétentions des États en matière de partage de l'océan (Plantegenest, Iosioescu, Macnab ; 2005).

Figure 5 : L'article 76 de la Convention appliqué au sud de Saint-Pierre-et-Miquelon selon le mémoire Plantegenest et al.


Sources : Convention des Nations Unies sur le Droit de la Mer (1982) ; Décision du tribunal international de New York (1992) ; Plantegenest, Iosipescu et Macnab (2005)

Dans ce mémoire co-signé par l'ancien président du Conseil général Marc Plantegenest et deux experts canadiens1, les Français revendiquent la possibilité de « jouer à saute-mouton2 » par dessus les eaux et le plateau continental canadiens. Il s'agirait donc de la possibilité inédite, éventuellement applicable à d'autres cas, pour un État enclavé de disposer d'un plateau continental juridiquement discontinu. La démarche canadienne permet à la communauté de Saint-Pierre-et-Miquelon d'entrevoir un espoir, sinon de revenir sur la décision jamais acceptée du tribunal international de New York, du moins de redonner des perspectives de négociations avec le Canada. Les différentes lignes définies sur la carte ci-dessus laissent augurer, au cas où les prétentions respectives s'avéreraient recevables, un processus à coup sûr long et complexe.

L'amertume provoquée par la décision du tribunal arbitral de New York en janvier 1992 est ravivée et décuplée, lorsque, quelques mois plus tard, le Canada, s'appuyant sur des rapports alarmistes sur le niveau des stocks de morue, décide un moratoire sur la pêche de cette espèce dans sa ZEE. Cette décision prive subitement l'archipel des différentes sources des revenus que lui procurait la filière, que ce soit à propos de la fréquentation des quais de Saint-Pierre par les gros chalutiers que de l'approvisionnement de l'usine de transformation.

Pour tout ce qui concerne la pêche, activité qui a justifié l'existence même d'un établissement humain sur ces quelques cailloux soumis à des conditions naturelles difficiles, le Canada est donc explicitement perçu comme une entité hostile, quasiment attaché à la disparition de cette communauté. Mais deux logiques se sont affrontées et ont été départagées par un tribunal qui avait reçu l'agrément des deux parties. Une fois le processus engagé, il est évident qu'il contenait en germe la possibilité d'un règlement défavorable. La force de l'ingénierie juridique canadienne, mue par des considérations où la question emblématique des pêcheries pouvait masquer des arrière-pensées au parfum d'hydrocarbures, laissait présager une issue défavorable à la France. Suite au jugement du tribunal de New York sur la ZEE et au moratoire décidé par le Canada sur la morue, le ressentiment contre d'une part le voisin canadien et d'autre part la métropole, accusée de ne pas défendre avec suffisamment d'ardeur les intérêts économiques de l'archipel, est à son comble. C'est dans ce contexte qu'interviennent deux ans plus tard les accords de 1994, signés au plus haut niveau, celui des premiers ministres. Leur objectif est de sortir d'une logique d'affrontement en fixant le cadre de relations apaisées et constructives.

Les accords de coopération régionale de 1994

Deux grands axes structurent ces accords, généralement accueillis avec circonspection sur l'archipel. Ceux-ci répondent en effet à un double objectif. Il s'agit d'organiser l'après 1992 en jouant la diversification d'une part à l'intérieur de la filière pêche et d'autre part à l'extérieur, en trouvant par le biais de la coopération régionale des solutions alternatives à l'effondrement de l'activité historique.

Le volet pêche des accords de coopération régionale : gérer la pénurie

Le document de référence prévoit les conditions d'une ouverture réciproque de ses eaux à la partie adverse. En novembre 1994, est donc signé ce texte qui fixe les droits de chaque partie, en grande majorité dans le sous-secteur OPANO du 3Ps, dans lequel se trouvent compris l'archipel et la plus grande partie de sa ZEE.

Figure 6 : La sectorisation OPANO de la mer au Canada atlantique


Source : OPANO

La pierre angulaire de l'accord repose sur la fixation de Taux Admissibles de Capture pour un nombre défini d'espèces, auxquels s'applique un pourcentage respectif immuable. L'élément le plus important de cet accord concerne le redémarrage de la pêche à la morue, interrompue depuis 1992, espèce à laquelle s'applique pour la France une part de 15,6 % dans le 3Ps. A partir de 1997, les quotas français varient annuellement entre 1 560 et 3 120 tonnes. Ces chiffres sont à comparer avec les prises antérieures à 1992 qui se sont généralement élevés à plusieurs dizaines de milliers de tonnes par an.

En l'absence d'un armement français susceptible de les exploiter, 70 % des quotas alloués à la France sont pêchés par un navire industriel canadien tenu de livrer sa pêche à l'usine de transformation Interpêche de Saint-Pierre. Cet arrangement assure pour cinq mois par an un emploi à environ 75 personnes, soit quatre à cinq fois moins qu'avant 1992. Les 30 % restants, soit quelques centaines de tonnes, sont réservés à la pêche artisanale de l'archipel. Des quotas hors 3Ps, plus lointains donc, ne sont pas exploités dans la mesure où ils sont, si l'on en croit les acteurs de la filière interrogés, assortis de règlements qui les rendent inaccessibles à la structure armatoriale de l'archipel.

La réciprocité envers le Canada concerne la définition d'un rectangle transfrontalier à l'intérieur duquel les pêcheurs des deux pays pouvaient indifféremment se consacrer à la pêche au pétoncle. Une quasi disparition de cette espèce a rendu depuis cette disposition caduque. Autre source possible de diversification, le crabe des neiges n'a pas totalement répondu aux espoirs qu'il a pu représenter.

Les actions de coopération régionale

En dehors des questions directement liées à la pêche, une Commission mixte de coopération régionale est instaurée en 1996. Elle se réunit chaque année, sauf en 1998 où des tensions sur la pêche n'ont pas permis leur tenue. Sa fonction consiste à favoriser et à assurer le suivi de dossiers de coopération entre Saint-Pierre-et-Miquelon et le Canada. Les accords de 1994 établissent les bases de relations nouvelles selon lesquelles, les questions porteuses de conflits ayant été de fait évacuées par le moratoire canadien entraîné par une baisse sévère des stocks disponibles, les conditions seraient paradoxalement réunies pour le développement d'une coopération régionale. Celle-ci est explicitement basée sur le principe du « gagnant-gagnant », expression qui revient souvent dans les propos des personnes impliquées. L'interlocuteur canadien au sein de la commission annuelle est l'Agence de Promotion Économique du Canada Atlantique3 (APECA), organisme fédéral dont le président a rang de ministre, et qui représente un ensemble de 2 343 000 habitants (2004) pour une superficie d'environ 540 000 km2. La coopération régionale recouvre un large éventail de compétences dont on retiendra principalement trois axes.

L'aquaculture est une activité particulièrement mise en avant dans le contexte de raréfaction de la ressource halieutique, phénomène qui a frappé indistinctement Saint-Pierre-et-Miquelon et ses voisins canadiens. Il n'est donc pas étonnant qu'elle apparaisse au premier rang des préoccupations communes et qu'elle apporte une bonne partie des résultats concrets. Un groupe de travail spécifique, coprésidé par un membre de l'APECA et le directeur des Affaires maritimes de Saint-Pierre-et-Miquelon a été mis en place en 2003. Les projets aquacoles sont nombreux. Les plus avancés concernent les entreprises EDC pour la coquille Saint-Jacques à Miquelon et Aquafutur pour la morue à Saint-Pierre. Les partenariats avec des entreprises canadiennes se développent tant au niveau commercial que technique dans un souci de mises en commun de savoirs variés, touchant aussi bien à la connaissance de la biologie des espèces qu'à celle des réseaux et marchés respectifs. Une expérience a ainsi été lancée en 2001, fruit d'une coopération avec les milieux professionnels et scientifiques terre-neuviens pour l'introduction de la cage à morue, mise au point par un pêcheur terre-neuvien, qui permet d'obtenir une morue de grossissement et non d'élevage. Cette technique pourrait permettre de dégager des tonnages de poisson qui échappent aux quotas imposés par le Canada dans le cadre des accords de 1994.

La formation est également susceptible de constituer un vecteur d'échanges. Un début de partenariat s'est mis en place avec la Memorial University of Newfoundland pour améliorer les échanges d'étudiants. L'université terre-neuvienne devrait, à l'instar de ce qui se fait déjà avec l'Université de Moncton au Nouveau-Brunswick, à son tour aligner les droits d'inscriptions réclamés aux étudiants de l'archipel sur ceux de leurs homologues canadiens. En outre, la situation de Saint-Pierre-et-Miquelon est propice à la fourniture d'une offre aux voisins en matière d'apprentissage de la langue française. A ce propos, il convient d'évoquer l'outil de promotion que constitue l'organisme Francoforum établi à Saint-Pierre. Son public canadien est essentiellement constitué de scolaires, d'étudiants, de fonctionnaires fédéraux et provinciaux alors que dans l'autre sens l'apprentissage de l'anglais concerne un public local varié, du fonctionnaire au demandeur d'emploi soucieux de renforcer ses qualifications, en passant par des personnes exerçant leur profession dans les secteurs du commerce ou du transport. La proximité est un facteur déterminant pour le recrutement des clients canadiens. L'immense majorité de ceux-ci vient donc de Terre-Neuve. Pour d'autres provinces canadiennes, le coût élevé du transport aérien depuis le continent rend Saint-Pierre-et-Miquelon peu compétitif par rapport à ses concurrents que sont les foyers francophones canadiens, Québec et Nouveau-Brunswick essentiellement. Pour développer son aire de recrutement, Francoforum s'emploie donc à mettre en avant sa francophonie normée et ses différences culturelles avec le Canada environnant pour compenser son handicap en matière d'accessibilité.

Le tourisme est un autre champ de réflexion dans le cadre de la coopération régionale. Les responsables sont conscients que rien ne peut se faire sans le Canada. Dans le cadre de la coopération régionale, il existe un protocole entre Service Loisirs Accueil de Saint-Pierre-et-Miquelon et le Heritage Run Tourism Association de la péninsule de Burin, destiné à coordonner les actions en matière de tourisme entre voisins. Il apparaît évident dans l'esprit de leurs initiateurs que « plus Burin sera attractif plus Saint-Pierre-et-Miquelon en profitera » et inversement d'ailleurs, dans la mesure où pour se rendre à Saint-Pierre autrement que par avion, il est obligatoire de passer par ce finistère canadien, dont on a déjà relevé le caractère périphérique confirmé d'un point de vue touristique par le faible nombre de personnes qui le visite4. C'est une idée frappée du bon sens, mais qui ne suffit pas à faire décoller le produit touristique Saint-Pierre-et-Miquelon. En effet, les résultats ne sont pas à la hauteur des objectifs qui sont de faire du tourisme un élément de diversification important dans le contexte de crise économique que connaît l'archipel. La stratégie retenue s'appuie sur l'identification d'un espace régional dont il faut valoriser les différences. S'il est vrai que l'Amérique du Nord a peu de frontières et que le produit « Saint-Pierre-et-Miquelon = la France en Amérique du Nord » peut paraître séduisant, les arguments développés ne paraissent pas toujours paru adaptés aux objectifs recherchés. Le développement du tourisme est d'abord obéré par les handicaps structurels sévères que sont une accessibilité difficile, son corollaire le coût d'accès, le niveau élevé du coût de la vie et la qualité insuffisante d'un parc hôtelier en partie constitué de pensions de famille5. Mais on peut également craindre le peu d'impact que risquent d'avoir des campagnes publicitaires qui s'appuient en partie sur la qualité d'un espace naturel préservé, même si c'est effectivement le cas. Dans un contexte nord-américain, dont le moins que l'on puisse dire est qu'il ne manque pas de milieux littoraux, lacustres ou forestiers préservés, cet argument a peu de chances d'attirer une clientèle canadienne ou étasunienne. Cette critique d'un argumentaire basé sur la nature peut être étendue à celui qui s'appuie sur l'attrait de Saint-Pierre-et-Miquelon, terre française en Amérique du Nord. Cette dualité est incontestable et il n'est pas surprenant qu'elle constitue un élément mis en avant par les responsables. Il existe bien à Saint-Pierre une place Charles de Gaulle dont le nom est inscrit en lettres blanches sur un fond bleu rectangulaire et les gendarmes portent bien un képi. Mais le paysage urbain est typiquement nord-américain dans ses principaux éléments, structure orthogonale de la voirie, matériaux et couleurs des habitations et bâtiments divers. Les ramassages scolaires sont effectués dans ces bus jaunes si emblématiques de la vie quotidienne des familles nord-américaines. La proximité avec la Canada s'impose à l'œil alors que l'altérité se manifeste par des signes beaucoup plus discrets.


Une rue de Saint-Pierre : paysage urbain nord-américain et norme française représentée par le poteau électrique (C. Fleury, le 6 février 2002).

Une enquête lancée en 2001 par le HRTA, financée par l'APECA et confiée à Target Marketing, cabinet de consultants basé à Saint-Jean de Terre-Neuve, montre la difficulté à illustrer la francité de Saint-Pierre-et-Miquelon. Si on y apprend quelques éléments chiffrés intéressants sur l'attractivité exercée par l'archipel français sur ses voisins canadiens, l' « analyse produit » apparaît moins convaincante. En effet on ne peut qu'être circonspect devant certains des atouts mis en avant pour promouvoir l'archipel. Les caractéristiques retenues pour illustrer une altérité susceptible d'inciter les visiteurs à venir apprécier la culture française sont reprises ici in extenso. Il s'agit de

« - La musique classique ;

- Les douanes (pays étranger), indemne de fast food ;

- Cabines téléphoniques ;

- Les pâtisseries et les boulangeries ;

- Les repas prolongés (vivre pour manger) ;

- Les numéros de téléphones à 6 chiffres ;

- Les voitures françaises, les ronds-points, les plaques minéralogiques ;

- Les gendarmes, leurs uniformes et leurs voitures ;

- Le drapeau français ;

- Les rideaux aux fenêtres, l'architecture particulière ;

- F et C sur les robinets. »

Cet inventaire mériterait à lui seul un développement particulier pour essayer de comprendre pourquoi les représentations de ce qu'est ou devrait être un petit morceau de France pour les auteurs de l'étude et/ou les personnes y ayant répondu, se cantonnent essentiellement à des poncifs – les gendarmes, les boulangeries, les repas prolongés – ou à des pseudo-caractéristiques comme les rideaux ou la musique classique. Quoi qu'il en soit, la volonté de construire un produit touristique transfrontalier commun risque de se heurter longtemps aux handicaps structurels partagés. En conséquence cette approche micro-régionale du développement du tourisme, étroitement liée au cadre de la coopération régionale institutionnelle, ne doit en représenter que l'un des axes de développement. Là comme ailleurs, les niches économiques doivent être utilement envisagées. A cet égard, Francoforum est un pourvoyeur de recettes relativement importantes pour la filière touristique, de l'exploitant des traversées maritimes aux professionnels du commerce, de l'hôtellerie et de la restauration. La réflexion en cours sur une forme de tourisme très spécialisée, tel que pourrait l'être l'accueil de personnes venant s'initier aux arcanes des administrations fiscales, douanières, françaises, européennes concentrées ici sur environ un kilomètre carré, montre que les responsables sont conscients qu'il convient d'élargir l'offre touristique à des éléments moins conventionnels. Il faut, selon l'expression même d'un responsable de l'Agence pour le Formation Continue, « promouvoir les initiatives « bricolantes », innovantes, qui s'adaptent à ce contexte si particulier ».

Ceci est en prise directe avec d'autres atouts dont Saint-Pierre-et-Miquelon peut se prévaloir. En effet, les projets de coopération régionale ne peuvent que s'appuyer sur des actions probablement nécessaires, mais forcément de faible envergure. Cette réalité pourrait évoluer si Saint-Pierre-et-Miquelon réussit, dans son environnement géographique nord-américain, à jouer de ses particularités institutionnelles par rapport à la France et à l'Union européenne.

Des intégrations élargies

Sur l'archipel, la question des relations avec le Canada est un sujet passionnel. Chacun a son avis, construction mentale élaborée en fonction de sa position sociale, de ses liens familiaux, de ses origines, de ses intérêts économiques, commerciaux, financiers. Certains ne croient qu'au développement des relations avec Terre-Neuve, d'autres ne jurent que par le rapprochement avec les communautés francophones du Canada atlantique, d'autres encore rejettent la coopération régionale en agitant le spectre de l'assimilation. Certains enfin estiment que Saint-Pierre-et-Miquelon doit jouer de toute une gamme de particularités, culturelle, économique, institutionnelle, fiscale, douanière. C'est cette diversité dans la palette relationnelle proposée par le Canada que nous allons maintenant évoquer.

Une armature urbaine canadienne polycéphale pour Saint-Pierre-et-Miquelon

L'examen de l'exercice de la proximité, pratique obligatoire pour une petite communauté de 6 300 personnes collée à un immense pays étranger, laisse apparaître une structure fonctionnelle bien définie entre quatre villes canadiennes qui se complètent pour satisfaire aux principaux besoins de la population. Il s'agit de Saint-Jean de Terre-Neuve en fonction de la valeur relative du rapport distance/coût, d'Halifax, plate-forme logistique pour les marchandises, de Montréal, porte d'entrée principale pour les passagers se rendant en métropole, et de Moncton pour la proximité culturelle.

Figure 7 : Nombre de passagers transportés par Air Saint-Pierre par destination (20046)


Source : Air Saint-Pierre

Saint-Jean, capitale de la province de Terre-Neuve-et-Labrador, représente l'échappée la plus utilisée par les habitants de Saint-Pierre-et-Miquelon. Ce choix est d'abord celui de la relative proximité spatiale et donc du plus faible coût. Or l'avion constitue la seule possibilité de sortir de l'archipel, hormis en été, lorsque fonctionne le traversier vers le petit port de Fortune, situé à 350 kilomètres de Saint-Jean. La capitale de la province canadienne, qui comptait 99 000 habitants en 2001, joue un rôle de poumon urbain, de nature à assouvir le besoin de consommation d'une population pouvant y bénéficier d'un niveau de prix généralement estimé à deux fois moins élevé que chez elle. Mais cette ville joue également un rôle fonctionnel particulièrement important pour les habitants de Saint-Pierre-et-Miquelon dans le domaine de la santé. Cette question est en effet cruciale puisque, dans l'attente de la construction d'un nouveau centre hospitalier, l'état de l'hôpital de Saint-Pierre, son niveau d'équipement et la palette des spécialités médicales qui y sont pratiquées, ne peuvent garantir une autosuffisance sanitaire à la population. Pour nombre d'interventions ou même de simples consultations, il s'avère souvent nécessaire d'externaliser les soins vers le Canada. La Caisse de Prévoyance Sociale, organisme gestionnaire de la santé sur l'archipel a donc signé des conventions avec des établissements canadiens. C'est l'hôpital de Saint-Jean de Terre-Neuve qui reçoit le plus gros contingent de patients de l'archipel.

Figure 8 : Nombre de patients de St-Pierre-et-Miquelon par destination sanitaire (2000)


Source : CPS de Saint-Pierre-et-Miquelon

La capitale de la Nouvelle-Écosse Halifax joue dans un autre domaine un rôle stratégique pour l'archipel. C'est sur les quais de son port qu'est rassemblé la quasi-totalité de ce qui est ensuite acheminé et consommé à Saint-Pierre-et-Miquelon, mis à part une petite production agricole locale et le produit d'une petite pêche saisonnière. Même si l'archipel est correctement pourvu en infrastructures liées au transport, il n'est pas envisageable pour des raisons évidentes de masse critique de s'affranchir d'un point de regroupement sur le territoire canadien des marchandises et matériaux divers qui lui sont destinés.

Montréal, principal foyer francophone du Canada, pourrait probablement constituer une destination plus fréquentée si cette possibilité n'était pas compromise par le coût important d'un billet aller/retour, soit 636 Euros en 2006. Mais, par l'intermédiaire de son aéroport, c'est avant tout un passage obligé pour la quasi-totalité des passagers – résidents ou non – partant de Saint-Pierre-et-Miquelon pour se rendre en métropole, puisque les autres destinations offertes au départ de Saint-Pierre ne permettent pas à l'année une correspondance pour Paris, mises à part quelques possibilités en été par Moncton.

Au cours des dernières décennies, Saint-Pierre-et-Miquelon a renforcé ses liens avec la métropole acadienne et pôle économique du Nouveau-Brunswick, seule province officiellement bilingue du Canada. Depuis 2004, l'archipel y dispose d'une représentation permanente. Moncton est également le siège du Consulat général de France pour le Canada atlantique. Contrairement aux relations avec Terre-Neuve, province anglophone, qui s'établissent surtout selon des critères économiques liés à la proximité spatiale, les relations avec les communautés francophones du Canada atlantique sont plutôt du registre de la proximité linguistique ainsi que d'une référence pour la composante acadienne de l'archipel à une histoire commune. Au phénomène de globalisation que l'on évoque abondamment répond un retour en force des références identitaires. A Saint-Pierre-et-Miquelon, ce phénomène s'applique particulièrement à la réactivation des liens du passé entre les différentes ramifications d'un peuple acadien naguère soumis à la dispersion. Les descendants des Acadiens expulsés du Canada et pris dans ces grands mouvements transatlantiques de la seconde moitié du XVIIIe siècle et du début du siècle suivant sont sensibles à la construction des liens que la Société Nationale Acadienne, dont le siège est à Moncton, impulse à travers ses relations avec les organisations satellites dont l'une se nomme Saint-Pierre-et-Miquelon/Acadie. La pratique des commémorations représente un élément important de la stratégie de rapprochement. Dans l'esprit de leurs promoteurs, elles doivent servir de leviers à des coopérations éducatives, culturelles et, in fine, économiques. Ainsi en a-t-il été du 400ème anniversaire de l'établissement des premiers colons français en Acadie en 1604 et en 2005 des cérémonies ayant rassemblé le peuple acadien pour commémorer le 350ème anniversaire du Grand Dérangement. La commémoration doit contribuer, au-delà du classique devoir de mémoire à la réactivation de liens qui sont d'éventuels vecteurs de projets. Une forme de tourisme généalogique tente dans ce même esprit de se mettre en place. Ainsi, « La fête aux Cormier » qui s'est déroulée au cours de l'été 2002 à Saint-Pierre a rassemblé les descendants d'une des souches acadiennes les plus prolifiques. Les liens avec l'Acadie ne sont d'ailleurs pas nouveaux puisque des Saint-Pierrais ont puissamment contribué au début du XXe siècle au développement des pêcheries de homard dans la région de Shédiac au Nouveau-Brunswick. Aujourd'hui cette station balnéaire située à une vingtaine de kilomètres de Moncton, constitue un lieu privilégié de villégiature et d'investissement immobilier pour un certain nombre de familles de l'archipel.

La mémoire s'exerce lors de manifestations ponctuelles que ce soit dans le temps, dans le cadre de commémorations, ou dans l'espace, autour d'un monument ou d'une stèle posés à un endroit choisi pour sa valeur symbolique et/ou historique. Cette volonté de prise en compte du passé prend, en ce qui concerne la communauté acadienne de l'archipel, une autre dimension quand on évoque le projet de faire de l'île de Miquelon toute entière un mémorial dédié à l'identité acadienne. Cette extension spatiale de la notion de mémorial est ainsi justifiée par le maire de Miquelon-Langlade :

« Nombreux sont nos frères acadiens qui ignorent jusqu'à notre existence même. Nous désirons partager avec eux nos lieux de mémoire que sont l'église de Miquelon (….), le cimetière où sont enterrés Jacques Vigneau, Marguerite Bourg, Louis Béliveau, Louis Blaquière et de nombreux autres, La Roche à Biche, site du premier établissement acadien, les lieux-dits Beaumont, Béliveau, Blondin et surtout, un village de 700 habitants, qui ont conservé depuis 250 ans, malgré le modernisme, une vie très proche de celle de leurs ancêtres7. »

Dans ce contexte de renforcement des liens transfrontaliers entre francophones, mû comme on vient de le voir par un désir d'établir une cohérence entre passé et futur, une forme concrète d'intégration existe déjà. Le gouvernement du Nouveau-Brunswick a en effet décidé d'appliquer les mêmes droits d‘inscription et de scolarité aux étudiants venant de Saint-Pierre-et-Miquelon qu'à leurs propres ressortissants. Dans le même esprit, les bourses accordées par le Conseil général de Saint-Pierre-et-Miquelon ne sont plus exclusivement destinées à financer des études en métropole mais peuvent également concerner une scolarité à l'Université de Moncton ou dans un collège communautaire. Sur l'archipel, beaucoup d'appareils fonctionnent avec des normes canadiennes. La solution canadienne en matière d'études répond donc à des exigences de formation et de consommation. Saint-Pierre-et-Miquelon, qui ne dispose pas du tissu d'entreprises suffisant pour assurer une formation, envoie donc depuis 1996 des jeunes stagiaires en bac pro dans des entreprises du Nouveau-Brunswick.

Cette articulation entre culture et économie, très présente dans les déclarations d'intention, concerne également les communautés Mi'kmaqs de Terre-Neuve. Les propos du chef de celle de Conne River, la principale d'entre elle située à une centaine de kilomètres de l'archipel, qui souligne l'importance « d'inscrire les liens économiques dans un contexte culturel et historique8 » en fournissent une bonne illustration. Elles correspondent parfaitement aux propos tenus par le responsable de secteur développement de la Société de Développement et de Promotion de l'Archipel (SODEPAR) qui, en affirmant que « les partenariats possibles (….) s'inscrivent dans le contexte historique » et que « les échanges culturels peuvent générer des échanges économiques et touristiques », s'inscrit mot pour mot dans la stratégie qui relie culture et économie, passé et avenir. Des projets dans les domaines de la pêche, de l'aquaculture et du tourisme sont ainsi évoqués.

A côté de ces axes de diversification liés à la proximité, spatiale ou culturelle, d'autres concernent des montages visant à exploiter l'ambiguïté du statut de l'archipel.

Saint-Pierre-et-Miquelon, portail de l'Union européenne en Amérique du Nord ?

Le statut de collectivité territoriale permet de disposer au niveau français, et par extension européen, de marges de manœuvre propres en matière fiscale et douanière. La perte de ces avantages était d'ailleurs l'argument principal de l'opposition locale quasi unanime à la mise en place de la départementalisation entre 1976 et 1985, décision qui était motivée, selon ses promoteurs métropolitains, par la volonté d'adresser un signal fort au Canada en montrant une volonté d'ancrer plus encore l'archipel au sein de la République. Les avantages consentis aux PTOM par l'Union européenne dans les domaines commercial et douanier permettent aujourd'hui à Saint-Pierre-et-Miquelon d'envisager de jouer de ses spécificités institutionnelles dans son contexte frontalier. Ils rappellent, en plus favorable puisqu'ils concernent des territoires liés à des États membres, les dispositions établies entre l'UE et les États de l'Afrique, de la Caraïbe et du Pacifique (ACP). Des accords ont été renouvelés en décembre 2001, considérant l'archipel comme un pays tiers disposant d'une fiscalité autonome et bénéficiant d'une association avec l'UE permettant à ses marchandises y entrant d'être exonérées de droit de douane. Deux principes caractérisent le régime commercial adopté pour les produits originaires des PTOM. Il s'agit d'une part de l'accès total et illimité au marché communautaire, disposition qui n'implique aucun devoir de réciprocité, et d'autre part de l'abolition des droits de douane. Les principaux axes d'exploitation de ces avantages concernent d'une part les pratiques jouant sur les règles d'origine et d'autre part le système de transbordement.

Les Canadiens souhaitent s'ouvrir le marché européen. En effet, le Canada, en qualité de pays tiers, voit ses exportations vers l'Europe renchéries par les droits de douane. Les dispositions décrites ci-dessus intéressent les milieux industriels canadiens, disposés à instrumentaliser Saint-Pierre-et-Miquelon à travers son statut particulier, afin d'en faire un « marchepied » ou « a gateway9 » pour reprendre deux termes lus ou entendus, vers l'Union européenne et son marché de plusieurs centaines de millions de personnes. Cependant, le problème de l'origine des marchandises se pose. Pour qu'elles rentrent en Europe selon les conditions réservées aux produits originaires du PTOM, il faut une ouvraison, c'est à dire une transformation significative dont le niveau doit être déterminé de façon extrêmement précise pour chaque produit dans un objectif de conformité aux normes du pays duquel elles sont censées devenir originaires. Les dossiers que doivent monter les différents opérateurs en coopération avec le service des douanes garants du respect de la législation européenne sont d'une grande complexité dans la mesure où il faut adapter chaque produit aux procédures d'ouvraison. Le champ d'exploitation de ces dispositions concerne essentiellement des produits alimentaires. Le projet concernant les homards est le plus avancé puisque le texte finalisant l'accord a été publié au Journal Officiel de l'Union européenne en septembre 2003. Saint-Pierre-et-Miquelon a obtenu une dérogation d'origine pour ce produit issu du Nouveau-Brunswick. Le transit par l'archipel de 225 tonnes par an exonère des 16 % de droit de douane normalement appliqués aux produits étrangers à condition de le transformer, en l'occurrence sous forme de queues et pinces congelées. Le lobbying actif de la SODEPAR fait naître l'espoir d'une extension du champ d'application de dérogation aux règles d'origine – cas de la morue canadienne exportée au départ de l'archipel - ou d'exemption de dérogation en ce qui concerne les produits de l'aquaculture.

Le transbordement est un autre axe de développement très particulier qui a déjà fonctionné pendant deux ans et demi. Il a représenté un bon exemple de l'exploitation des marginalités géographique et institutionnelle de Saint-Pierre-et-Miquelon. Cet avantage a connu une première application vers la fin des années quatre-vingts dix, en relation avec sa situation au débouché de la voie maritime du Saint-Laurent, à proximité de la grande route transatlantique reliant l'Amérique du Nord à l'Europe. Les plus importantes alumineries du Canada se situent au Québec, sur les rives des fleuves Saint-Laurent et Saguenay. Les bateaux transportant l'aluminium vers l'Europe passent à proximité de Saint-Pierre-et-Miquelon. Or, l'article 36 des accords UE/PTOM permet d'y dédouaner des produits destinés à l'Union européenne plutôt que de le faire dans un port européen. C'est Saint-Pierre-et-Miquelon qui percevait les droits de douane dont les recettes lui étaient déléguées, à deux conditions. Le trajet devait être direct et le tarif douanier pratiqué ne devait pas être inférieur à celui de l'UE. L'archipel français pouvait donc en l'occurrence être considéré comme une station service avancée de l'UE en Amérique du Nord. La déclaration en douane concerne la valeur de la marchandise, le coût toujours très élevé de l'assurance et le coût du fret. Le dédouanement à Saint-Pierre-et-Miquelon permettait de réduire les coûts du fret et de l'assurance puisque la distance entre le point de départ et l'entrée douanière en Europe était considérablement réduite. Les 6 %, montant des droits de douane portant sur une distance raccourcie, étaient payés à Saint-Pierre-et-Miquelon. Autre avantage pour l'opérateur, le temps d'immobilisation du navire pour satisfaire à cette opération, environ six heures, était bien moins long dans la rade de Saint-Pierre que dans un grand port européen du Northern Range.

L'UE a interrompu cette pratique fin 1999 suite à une contestation de son Office de Lutte Anti-Fraude (OLAF), à cause de l'existence d'une aide au transport sur les marchandises exportées de l'archipel10. Le litige est à l'étude et les chances de reprise sont, quelques années plus tard, encore réelles. Cette pratique, qui a représenté un apport d'environ 3,5 millions d'Euros par an pendant deux ans et demi, pourrait d'ailleurs s'appliquer à d'autres trafics passant à proximité de l'archipel comme en témoigne le projet concernant une société canadienne qui fabrique des pièces d'avion pour Airbus. C'est en liaison avec ce type de projets que l'on a envisagé de faire de Saint-Pierre-et-Miquelon et de ses services spatialement concentrés, un espace de compréhension des mécanismes administratifs, fiscaux, douaniers non seulement français mais surtout européens à destination des éventuels opérateurs canadiens ou plus largement nord américains.

L'activisme de Saint-Pierre-et-Miquelon dans les instances internationales 

Malgré la baisse sévère de ses activités halieutiques, Saint-Pierre-et-Miquelon est présent dans deux instances décisionnaires importantes. Il s'agit de l'Organisation des Pêches de l'Atlantique du Nord-Ouest (OPANO) et de la Commission Internationale de Conservation des Thonidés de l'Atlantique (CICTA). Les missions de l'OPANO, fondée en 1978 à Ottawa, sont énoncées dans l'article 2 de la Convention qui en décrit notamment les objectifs, l'aire d'application et l'organisation interne :

“The Contracting Parties agree to establish and maintain an international organization whose object shall be to contribute through consultation and cooperation to the optimum utilization, rational management and conservation of the fishery resources of the Convention Area.”

L'OPANO est piloté par un Conseil général, basé à Darmouth en Nouvelle-Écosse, et chargé de l'administration et des relations avec les autres organisations et les parties non contractantes. De son côté, le Conseil scientifique mène les évaluations de stock, coordonne la recherche scientifique et communique les résultats des délibérations et des recherches de base. La Commission de la pêche, responsable de la conservation et de la gestion des ressources halieutiques et de la mise en œuvre de mesures réglementaires (inspection, observation, surveillance) est, quant à elle, chargée de garantir l'absence de contradiction entre les décisions de l'OPANO et celles des États côtiers. Ceux-ci sont au nombre de quatre : le Canada, les États-Unis, plus le Danemark et la France aux titres respectifs de leur souveraineté sur le Groenland et Saint-Pierre-et-Miquelon. Les pays membres de l'Union européenne ne peuvent être contractants à titre individuel11 et il a fallu attendre dans un premier temps que Saint-Pierre-et-Miquelon abandonne son statut de département en 1985 – et donc que les eaux entourant l'archipel ne soient ainsi plus considérées comme étant communautaires - pour que la possibilité s'offre à la France d'adhérer individuellement. Aux différentes réunions, une délégation française type est généralement conduite par le président ou un vice-président du Conseil général de Saint-Pierre-et-Miquelon, assisté par un membre d'une haute administration comme le Secrétariat général de la Mer, et complétée par un représentant des Affaires maritimes en poste sur l'archipel, d'un professionnel de la filière halieutique et d'un fonctionnaire du Ministère des Affaires étrangères. Cette représentation de l'archipel dans une instance décisionnaire internationale constitue un élément symbolique non négligeable, dans un contexte marqué par ailleurs par son effacement en tant que plaque tournante de la pêche dans l'Atlantique du Nord-Ouest. Que ce soit en ce qui concerne l'OPANO ou la CICTA, la mention de la France est toujours accompagnée de la précision « au titre de Saint-Pierre-et-Miquelon ». Les personnes impliquées ne se font d'ailleurs pas faute de souligner avec une certaine fierté le fait que les représentants de l'archipel siègent sur le même plan que par exemple ceux des États-Unis ou de l'Union européenne. Sur le plan économique, l'archipel a la possibilité de se voir allouer dans les eaux internationales des quotas qui peuvent être pêchés soit par un navire armé à Saint-Pierre-et-Miquelon, soit par un armement étranger dont les prises sont livrées à l'industrie de la transformation sur l'archipel. C'est cette dualité qui a par exemple prévalu à la réunion de Saint-Jacques de Compostelle en septembre 2002, respectivement pour le flétan et la crevette, cette dernière espèce étant pêchée par un navire letton12. Le champ de compétence du CICTA est à la fois plus vaste dans son extension spatiale, puisqu'il concerne tout l'océan Atlantique, et plus restreint d'un point de vue biologique, puisqu'il s'applique seulement aux familles – toutefois nombreuses – de thonidés. Fort d'une quarantaine de membres, cette organisation offre également à Saint-Pierre-et-Miquelon la possibilité d'une part d'exister en tant que « îles à pêche » et d'autre part de bénéficier de retombées économiques.

Cet activisme revendiqué, révélateur de la pérennité d'une aspiration au grand large de la petite communauté et constitutif de la conscience de continuer à jouer un rôle même modeste dans le domaine qui a déterminé son existence, connaît une extension planétaire à travers son implication dans un tout autre domaine, celui du réseau des Pays et Territoires d'Outre-Mer (PTOM) de l'Union européenne. Les statuts particuliers de ces territoires dépendant d'un État membre, leur situation périphérique, leur dissémination, les contraintes liées à une déclinaison extrêmement variée de l'insularité, les ont amenés à se regrouper en 2002 au sein de l'Overseas Countries and Territories Association13 (OCTA). L'objectif de cette association est, en unissant leurs forces individuellement modestes, de faire remonter de façon plus visible vers Bruxelles les inconvénients mais aussi les avantages d'un tel profil. La mise en commun des problèmes et des aspirations de chacun et leur évaluation auprès du partenaire que devient en l'occurrence l'Union européenne se fait au cours de réunions nommées « forums ». Ils réunissent des représentants des treize PTOM, des quatre pays desquels ils dépendent, et de l'Union européenne. Les principaux dossiers discutés lors de ces réunions concernent d'abord le parti que devraient pouvoir tirer les PTOM d'une part de leur statut, puisqu'ils sont à la fois en dehors de l'UE et dedans à travers les liens organiques qu'ils ont avec un État membre, et d'autre part de leur localisation puisqu'ils sont généralement au contact de partenaires éventuels rattachés à d'autres entités politiques et économiques. Saint-Pierre-et-Miquelon possède à cet égard une expérience avec le Canada qui explique en partie le fait que l'archipel soit un élément moteur en la matière dans l'OCTA. Généralement on peut dire que Saint-Pierre-et-Miquelon, membre du comité exécutif basé à Bruxelles et à ce titre « bien placé pour travailler activement avec les instances européennes et être toujours présent pour défendre ses propres dossiers14 », contribue activement aux travaux de l'association. Ainsi c'est dans les bureaux parisiens de la SODEPAR que le mémorandum visant à lister les principales requêtes des PTOM par rapport à l'UE a été rédigé. Ce document évoque différents dossiers telles que la priorité de calendrier concernant des agréments pour les produits agricoles et issus de la pêche destinés à rentrer dans l'UE, l'adaptation de règles douanières aux conditions particulières des PTOM, la possibilité de rétrocession de quotas de pêche à leur bénéfice ou la préférence donnée à leur port comme plate-forme d'avitaillement des navires battant pavillon d'un membre de l'Union évoluant dans leur région.

Parallèlement à ces actions tournées vers l'extérieur, l'OCTA permet, par la familiarité née de l'appartenance à une structure commune à ses membres, de développer bilatéralement des liens et la mise en commun de problèmes spécifiques posés à quelques uns d'entre eux. Saint-Pierre-et-Miquelon s'est ainsi rapproché du Groenland avec lequel est particulièrement évoquée la question des dessertes maritimes et aériennes. Entre ces deux PTOM, que l'on peut qualifier de voisins à l'échelon de l'Atlantique Nord, on évoque, en comptant sur l'octroi de financement de la part du Fonds Européen de Développement (FED) pour la mener à bien, la possibilité de « conduire une étude des dessertes des deux territoires et une étude de faisabilité en vue d'optimiser en commun (….) la desserte de deux territoires très isolés et confrontés aux mêmes impératifs d'efficacité et de coûts afin de développer leurs exportations vers les continents européen et nord-américain15. »

D'autres possibilités, offertes aux PTOM de s'associer dans le cadre de financement assuré par le FED, concernent Saint-Pierre-et-Miquelon et un archipel beaucoup plus lointain puisqu'il s'agit des îles Falkland. C'est en l'occurrence le domaine de l'aquaculture qui est visé en raison de la convergence des préoccupations de ces deux territoires éloignés d'environ 12 000 kilomètres concernant la diversification de l'économie et le désir de sécuriser la filière halieutique.

Il s'agit on le voit de savoir maîtriser une ingénierie très spécialisée, nécessitant une grande connaissance des rouages européens, une insertion sans complexe dans la large sphère des lobbies bruxellois et une volonté politique de mise en commun des expériences et des projets de petits territoires, le plus souvent micro-insulaires et parfois très isolés. Sans augurer de la concrétisation des différents dossiers dans lesquels Saint-Pierre-et-Miquelon s'implique, on constate cependant que sa représentation et son activité au sein de l'OCTA lui donnent une place proportionnellement importante si l'on se réfère par exemple à son nombre d'habitants. La collectivité territoriale française est en la matière l'avant-dernier territoire de tous les PTOM associés16.

Conclusion 

Saint-Pierre-et-Miquelon vit dans cette première décennie du XXIe siècle une période charnière. En 2007, les accords de pêche issus des accords de coopération régionale - et dont 1997 fut la première année d'exercice – seront renégociés entre le Canada et la France. Mais la tonalité des rapports sur l'évaluation des stocks de morue ne laisse pas présager d'évolution favorable à une relance significative de l'activité. La même année, la compagnie pétrolière ConocoPhilips devrait mener une campagne d'exploration sismique sur l'une des cinq zones transfrontalières susceptibles de contenir des hydrocarbures. Un deuxième échec, après celui de 2001 sur un premier puits, obérerait pour longtemps les chances d'une diversification économique qui a suscité beaucoup d'espoirs sur l'archipel. On ne sait toujours pas, 40 ans après les premiers épisodes, si le dossier des hydrocarbures en est au stade des promesses ou à celui des illusions.

La problématique de développement de l'archipel réside de toute façon dans l'affranchissement aux avatars d'une activité hyper dominante qui, lorsqu'elle périclite, conduisent au recours quasi exclusif aux subsides métropolitaines, dont l'octroi, aussi nécessaire soit-il, est vécu sur l'archipel comme une perte de dignité collective. Cette fragilité, particulièrement ressentie lorsqu'elle caractérise un petit espace insulaire comme Saint-Pierre-et-Miquelon, ne peut, pour échapper à la fatalité de l'économie-prétexte17, être durablement combattue que par la mise en œuvre d'un modèle de développement intégrant un ensemble diversifié d'éléments innovants. C'est bien à cette difficile mutation à laquelle nous assistons maintenant.

Le succès de cette stratégie alternative de développement dépend notamment de la capacité de l'archipel à se servir à des fins dynamiques de caractéristiques marginales souvent génératrices de dépendances. A ce titre, sa situation, le spectre relationnel - particulièrement large pour une aussi petite communauté - qu'elle développe avec le Canada, son statut dérogatoire par rapport à la métropole et à l'Union européenne ainsi que sa présence dans différentes instances internationales, constituent des leviers de nature à pérenniser sous d'autres formes sa tradition d'insertion dans des réseaux à large amplitude spatiale.

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1 La signature de deux experts canadiens peut surprendre pour un document selon lequel un pays étranger pourrait concurrencer leur propre pays. Ron Macnab, ancien océanographe du gouvernement fédéral canadien, estime son rôle « neutre » et espère voir le Canada répondre par une contre-proposition (The Gazette, 17 novembre 2005).
2 Traduction littérale du terme anglais leapfrog largement utilisé dans le cas présent.
3 Le Canada atlantique est constitué des provinces de l'Ile-du-Prince-Édouard, du Nouveau-Brunswick, de la Nouvelle-Écosse et de Terre-Neuve-et-Labrador.
4 Sur environ 400 000 touristes visitant l'île de Terre-Neuve, seulement 19 000 se rendent dans la péninsule de Burin.
5 Le rapport Saint-Pierre-et-Miquelon en 2000 de l'IEDOM fait état de 159 chambres réparties entre quatre hôtels, deux motels et dix pensions de famille.
6 Sur cette figure, nous avons ajouté la France aux cinq destinations canadiennes mentionnées. L'immense majorité des passagers pour la métropole passent par Montréal, mais celle-ci ne peut être alors considérée comme destination finale.
7 Miquelon, l'Acadie française en Amérique du Nord, supplément au numéro 969 de L'Écho des Caps Hebdo du 14 au 20 mai 2005.
8 L'Écho des Caps, n° 958 du 27 février au 4 mars 2004.
9 « Islands in the stream », Atlantic Progress, septembre 1997.
10 Entretien avec un responsable des douanes à Saint-Pierre-et-Miquelon, le 4 février 2002.
11 Ceci explique que l'OPANO perd régulièrement des membres au gré de l'intégration de nouveaux pays à l'Union européenne.
12 L'Écho des Caps Hebdo du 11 au 17 octobre 2002.
13 Il y vingt PTOM dépendant de pays membres de l'UE. Parmi eux, seize sont habités et treize adhèrent à l'OCTA. Il s'agit de la Polynésie Française, de la Nouvelle-Calédonie, de Saint-Pierre-et-Miquelon et de Wallis-et-Futuna pour la France, des îles Vierges Britanniques, des îles Falkland, de Montserrat, d'Anguilla, de Sainte-Hélène et des îles Turks-et-Caïcos pour le Royaume-Uni, d'Aruba et des Antilles Néerlandaises pour les Pays Bas et du Groenland pour le Danemark.
14 L'Écho des Caps Hebdo n° 895 du 4 au 10 octobre 2002.
15 L'Echo des Caps Hebdo n° 977 du 9 au 15 juillet 2004.
16 Seules les îles Falkland, avec une estimation de 2 967 habitants en 2005, sont moins peuplées que Saint-Pierre-et-Miquelon (www.cia.gov).
17 Selon l'expression de l'écrivain martiniquais Édouard Glissant, reprise par un autre écrivain martiniquais, Raphaël Confiant, lors d'une conférence donnée à Fort de France le 11 novembre 2005.

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