Les collectivités territoriales françaises face aux défis climatiques et énergétiques

Nacima BARON-YELLES

Professeur de Géographie
Laboratoire VMT, Ecole nationale des Ponts et Chaussées, Université Paris Est

Article complet
  • Ce texte a constitué le support d'une conférence présentée au festival International de Géographie de Saint-Dié des Vosges (Festival intitulé « La planète en mal d'énergies ») le 6 octobre 2007

  • Il a également structuré une intervention effectuée le 6 février 2008 dans le cadre du colloque organisé par l'AFPCN Association Française pour la Prévention des Catastrophes Naturelles à l'ENGREF (Paris)

  • Le texte s'appuie sur les exemples de politiques territoriales développés les 26 et 27 septembre 2007, à Lille, dans le cadre des Quatrièmes Universités d'été de la Prospective territoriale en Europe, sous l'égide de la Délégation Interministérielle à l'Aménagement et à la Compétitivité des Territoires. Des présentations plus détaillées de ces stratégies territoriales peuvent être téléchargées sur le site :http://www.diact.gouv.fr/fr_1/evaluation_prospective_48/prospective_235/universites_ete_368/

  1. Les évolutions du climat d'ici 2030, en France et dans les régions

11. Approche globale du changement climatique

Le changement climatique observé sur le dernier siècle rompt par rapport à la tendance observée depuis l'époque moderne, qui était plutôt orientée vers le refroidissement. Sur le long XXe siècle, une augmentation des températures moyennes annuelles de 0,6 degré a été notée, et cette augmentation des températures s'accentue au cours des dernières décennies. Ce réchauffement contribue à l'élévation du niveau de la mer de 17 centimètres, du fait de la dilatation thermique due à ce réchauffement et à la fonte des glaciers. Les précipitations s'accentuent aux hautes latitudes (Scandinavie, Asie du Nord, Canada), tandis que les rives de la Méditerranée et le Sahel poursuivent leur aridification.

En France, la croissance entre 1906 et 2005 est même d'un degré, mais avec des contrastes régionaux : le réchauffement va de 0,6° au nord de la France à 1,6° dans le sud-ouest. Les précipitations annuelles totales ont tendance à augmenter (+ 10 % en moyenne annuelle sur le siècle), avec une plus forte opposition entre de fortes précipitations hivernales et un assèchement estival.

12. Le rôle de l'homme dans l'évolution du climat :

Les évolutions climatologiques observées ne sont pas uniquement dues à des causes naturelles. Certes, l'intensité de l'activité solaire et les effets des éruptions volcaniques ont par exemple un impact sur le réchauffement observé. Mais le forçage climatique est largement lié aux émissions de gaz à effet de serre produites par les activités humaines. Au cours des deux dernières décennies, la teneur en dioxyde de carbone de l'atmosphère a augmenté de 35 %, et celle du méthane a augmenté de 150 %. Le CO2 est le premier gaz à avoir un effet de réchauffement, avec les CFC, le méthane, le protoxyde d'azote et l'ozone dans les basses couches de l'atmosphère. Selon le dernier rapport GIEC 2007, l'augmentation de la température est ainsi à l'élévation de ces différents gaz, élévation due à plus de 90 % à l'activité humaine.

En trente ans, on est passé de moins de 2 milliards de tonnes d'émission carbone anthropique à plus de 7 milliards, et en quarante ans, on a multiplié de 1 à 7 les émissions anthropiques de CO2 dans l'atmosphère.

Les experts du GIEC prévoient un accroissement exponentiel du CO2 dans les années à venir, tandis que la teneur en méthane croîtra plus lentement. Ils produisent des scénarios d'avenir (du scénario B1 plus « écologique », au scénario le plus dramatique, le scénario A2) en croisant deux paramètres, celui de l'évolution du CO2 et des aérosols et celui de l'input en terme d'action/réaction collective des sociétés.

Le scénario B1 envisage une augmentation plus faible du CO2, voire sa stagnation vers la fin du 21e siècle, tandis que le scénario A2 prévoit le doublement du taux de CO2 dans l'atmosphère par rapport à l'année 2000. Ces scénarios contrastés conduisent à une projection de température moyenne allant de + 1,8° à + 3,6 et même 4 degrés, à une élévation du niveau moyen de la mer de 4 à 6 mètres, à de nouveaux régimes de circulation atmosphérique et de courants marins (cyclones tropicaux, augmentation de la fréquence des tempêtes en Europe du nord).

En France, les météorologues adaptent et tentent de préciser les modélisations globales. Ils utilisent aussi plusieurs scénarios : on peut s'attendre à des événements extrêmes, des canicules plus fréquentes (dans le Midi), des pluies intenses plus fréquentes (dans la moitié nord), et une élévation des températures maximales de l'été. L'augmentation des températures moyennes d'ici 2030 pourrait aller de 0,5 à 3 voire 4 degrés celsius. Le nombre de jours chauds (température journalière supérieure à 35°) sera renforcé, même à Lille et Dunkerque, tandis que le nombre de jours de gel sera réduit de manière drastique (ainsi, ce nombre passera de 40 à 20 jours de gel par an à Lille en 2030).

13. Vers des modèles et des scénarios locaux de changement climatique ?

En France, la recherche se développe au sujet des effets locaux et régionaux du réchauffement climatique global. A partir d'une analyse de la teneur en carbone et en autres gaz à effet de serre, on passe à une vision très concrète des effets en termes de températures et de précipitations locales. Pour cela, les modélisations climatiques doivent être plus performantes et surtout doivent être de plus en plus régionalisées, avec des mailles plus fines même s'il reste le problème de l'incertitude des scénarios (l'incertitude des modèles dits déterministes qui ne peuvent pas tout dire, sur leur construction elle-même et sur l'alimentation de ces modèles)

Pourquoi, compte tenu d'une recherche encore exploratoire et de l'ampleur des incertitudes, voit-on se mobiliser les collectivités territoriales ? Les élus sont déjà très sensibles à l'augmentation des inondations et des tempêtes, à l'érosion du littoral, et ils sont en recherche d'information permanente pour appliquer le principe de précaution. Les aléas de submersion marine les inquiètent beaucoup sur les côtes plates du littoral (Camargue, etc.), mais il y a aussi d'autres phénomènes induits à prévoir . Par exemple, les modèles prédisent une translation générale de la circulation atmosphérique vers le nord des flux d'ouest. On sait que les flux d'ouest donnent de la pluie sur les versants ouest et qu'on aura une diminution de celles-ci sur les flancs orientaux. Ces modèles auront aussi des conséquences en termes de régimes de vent, donc ils pourront conduire à de nouveaux types de feux de forêts. Ainsi, dans les régions françaises, la vulnérabilité des territoires va évoluer, en fonction des emboîtements spatiaux et des échelles géographiques.

  1. Quand les territoires se saisissent des enjeux de l'énergie et du climat

21. Pourquoi les territoires se saisissent-ils de ces questions ?

Les collectivités territoriales sont au même moment confrontées au renchérissement du prix des hydrocarbures et aux mutations du climat. Dans le cadre des accords de Kyoto, la France a promis de stabiliser les émissions de GES d'ici 2012 et a adopté en 2004 un Plan climat national qui invite les territoires à déclinet des approches climat locales. Les collectivités ont un rôle à jouer car elles sont responsables de 12 % des émissions de gaz à effet de serre et ont un pouvoir indirect de près de 50 % de ces émissions de par leurs choix en matière de politique d'habitat, de transport. Les collectivités territoriales sont aussi aménageuses, elles impulsent des stratégies de construction ou de rénovation. Enfin les collectivités ont aussi un rôle d'exemplarité auprès des citoyens. Cependant, les collectivités sont en même temps inscrites dans une chaîne de responsabilités et de cadres contraignants, notamment en matière de fiscalité. A l'opposé, l'anticipation des effets du changement climatique peut leur ouvrir de nouvelles opportunités dans les champs de la maîtrise de l'énergie, dans l'organisation de nouvelles filières économiques et dans la spécialisation de territoires.

22. Les régions, acteurs ou stratèges des enjeux énergie climat

Analyse comparative de deux programmes énergie-climat de niveau régional : Nord Pas de Calais et Bretagne

Le Nord Pas de Calais

La région Nord-Pas-de-Calais représente 2,3 % du territoire français et possède 140 kilomètres de côtes. La politique environnementale impulsée depuis les années 90 par la présidente Marie-Christine Blandin considérait l'environnement comme un levier de reconquête économique. Depuis, la Région a définit deux priorités : le plan climat régional (envisagé comme la contribution du conseil régional à la lutte contre le changement climatique) et la trame verte et bleue, un schéma promeuvant une gestion durable de l'espace et des ressources naturelles.

Plus spécifiquement, à la fin des années 90, la Région a été pilote en lançant un observatoire sur les émissions de GES dans le cadre de l'agence régionale de l'environnement, et en créant un cadastre des émissions de pollution atmosphérique. Cela a permis d'accorder un ensemble de partenaires autour de réalités partagées : le fait que les émissions de CO2 par habitant sont en Nord Pas de Calais beaucoup plus élevées qu'en moyenne. Par la suite, 150 opérations démonstratives de Haute Qualité environnementale ont été lancées et le Plan Climat a été intégré à un SRADT (Schéma Régional d'Aménagement Durable du Territoire), qui a été adopté le 22 novembre 2006.

Le Plan Climat Nord Pas de Calais est un document cadre qui comporte quatre volets :

    • la région exemplaire sur son fonctionnement propre et ses compétences directes, 

    • un bilan carbone de l'institution régionale, tant pour travailler sur les émissions de GES que pour l'opportunité d'inclure toutes les directions du conseil régional et sensibiliser les collègues en tant que professionnels et en tant que citoyens : notion de compensation carbone, économie d'énergie et d'eau dans les lycées, régions incitatrice à travers un certain nombre d'actions notamment contrat avec l'ADEME / Fonds régional d'aide à la maîtrise de l'énergie et de l'environnement

    • la région co-animatrice : Conseil régional conventionne avec la DRIREN, l'ADEME et deux conseils généraux du Nord et du Pas-de-Calais sur la mise en place d'une charte de partenariat

    • la région lance des études prospectives sur le facteur 4, et sur le retrait du trait de côte

Aujourd'hui, après une phase de sensibilisation et d'implantation pilote dans les années 1990, le Plan Climat répond à un impératif d'accélération et de généralisation de l'action en matière énergie-climat. Par la dimension partenariale réaffirmée, la Région Nord-Pas-de-Calais cherche à trouver des leviers et des moyens d'intervention variés. Elle les a trouvés en partie, puisque 150 à 200 millions d'euros sont réservés dans le Contrat de Projet Etat R2gion et dans les Programmes opérationnels européens sur la période 2007/2013. Par ailleurs, la prise en compte du changement climatique a conduit à une réorganisation institutionnelle interne, et à un changement dans les méthodes de travail. La région ne mène plus seule une politique mais initie, structure, impulse notamment à travers le centre de développement des éco-entreprises dans la région, tandis que des plans climat sont en route dans toutes les communautés d'agglomération et communautés urbaines (Dunkerque, Lille, Arras, etc.)

23. Une autre stratégie régionale : Le Plan Energie de la région Bretagne

En Bretagne, un plan Energie a été finalisé en juillet 2007 dans une autre perspective. En effet, la Bretagne est une région fragile et dépendante sur le plan de son énergie. Depuis les années 70, sa consommation électrique a été multipliée par cinq, du faut du rattrapage de l'économie régionale. La région est en situation de fragilité des approvisionnements et de nombreuses alertes ont eu lieu avec des coupures partielles du réseau. Demain, avec une population en assez forte croissance sur le littoral, avec une industrie agroalimentaire toujours énergivore, donc une consommation d'électricité forte, cette « péninsule électrique » craint les situation de délestage. La région a choisit de constituer un dossier « énergie climat » permettant de préciser son positionnement d'acteur politique et stratégique dans le domaine de l'énergie. Le moment est bien choisi : la mise en construction d'un troisième réacteur nucléaire de Flamanville pour l'alimentation électrique de la Bretagne et de l'ouest a relancé le débat sur l'autonomie électrique de la région et rouvert d'anciennes lignes de fracture politiques.

Le plan énergie de la Région Bretagne est un outil stratégique d'orientation, exprimant la vision qu'ont des décideurs sur l'énergie en Bretagne, et invitant des acteurs à construire un débat  « intégrateur » concernant les différents aspects sociaux et environnementaux à long terme. Ce n'est donc pas un plan d'action mais un document de positionnement régional sur la politique énergétique et climatique : on y parle de la question du tarif de rachat à EDF de l'électricité décentralisée, de la gestion des infrastructures, et de questions « finales » : est ce qu'aujourd'hui la Bretagne peut atteindre le facteur 4 en conservant le même niveau de bien-être, prendre le chemin d'une société à contenu de carbone décroissant, en fonction de de ses ressources naturelles, intellectuelles et technologiques ?

Le plan énergie de la Bretagne fait du conseil régional un acteur désireux de trouver sa place et sa légitimité dans un domaine régalien. La région l'a adjoint d'un schéma éolien régional et d'un schéma de développement des réseaux électriques conçu avec RTE. Les objectifs de ce plan voté en juillet 2007 sont au nombre de quatre :

  • La maîtrise de la demande d'énergie et l'efficacité énergétique (réduire de 20 % la consommation d'ici 2020)

  • la promotion et le développement des énergies renouvelables : passer de 6 à 30 % dans le bouquet énergétique, dont 250 mégawatts dans l'éolien

  • favoriser la valorisation de la biomasse : bois énergie, méthanisation et biogaz, agri-carburants

  • le soutien dans la recherche et l'expérimentation des énergies marines : implantation d'un centre de recherche expérimental sur les énergies marines

24. Bilan : deux positionnements régionaux contrastés

La différence entre ces deux outils régionaux saute aux yeux. Il y a d'abord des différences de génération, puisque l'approche de la région Nord-Pas-de-Calais est plus ancienne, plus « intégrante » : le climat est en effet utilisé comme porte d'entrée d'un levier de compétence régionale, l'aménagement du territoire. De son côté la Bretagne a une action plus récente, mais aussi une vision plus stratégique et prospective. Elle ne travaille pas seulement sur l'aval (les émissions de carbone) mais sur toute la chaîne de la production à la consommation de l'énergie et ses travaux la positionnent dans un cadre relationnel plus « frontal » avec l'Etat et les autres grands opérateurs comme EDF RTE.

Ensuite, la distinction tient au rôle que se donnent les deux conseils régionaux dans leur propre territoire. Le Nord Pas de Calais se considère chef de file d'une région, et veut accompagner les efforts des agglomérations et des autres collectivités infrarégionales comme les parcs naturels régionaux et les pays pour concevoir des actions à l'échelle « micro » (notamment en matière de construction HQE). De son côté, la région Bretagne, qui d'ailleurs a beaucoup moins de moyens (70 millions) est plus « stratège » et vise le long terme : la recherche-développement, avec les énergies marines, et l'éolien maritime et terrestre.

3. Les plans climat locaux : des plans climat d'agglomération aux quartiers durables

Cette dissociation entre deux postures régionales se retrouve à un autre niveau dans les démarches des collectivités infrarégionales où la distorsion entre l'urgent, le pratique et le long terme écartèle les acteurs. Sans aucunement prétendre à l'exhaustivité, on peut comparer l'action de deux collectivités, celles de Grenoble et celle d'Angers.

31. Le plan climat de la Métro (Grenoble)

La communauté d'agglomération de Grenoble, qui fédère 26 communes et rassemble 400 000 habitants, possède une des 19 agences locales de l'énergie de France, et l'une des plus actives (avec 19 salariés). L'agence locale de l'énergie de Grenoble et sert de point d'entrée pour un large groupe de partenaires (l'agglo, la région, le département et le syndicat mixte) et fédère plusieurs missions (le conseil et l'accompagnement de projets, la sensibilisation, le centre de ressources, un lieu d'échanges de proximité).

L'agence locale de l'énergie a d'abord lancé un bilan carbone en 2002 pour créer une culture commune avec ses partenaires, puis a été pilote sur un Plan climat local achevé en 2004 (en même temps que le premier plan climat national). Ce plan climat d'agglomération est en cours de mise en oeuvre depuis avril 2005 et une première charte d'engagement des 27 partenaires fait courir un programme d'action jusqu'en 2007.

L'objectif du plan climat de Grenoble la stabilisation des émissions de gaz à effet de serre à l'horizon 2010, et vise l'utilisation par les acteurs privés et publics de ce territoire de 21 % d'énergies renouvelables. Un observatoire du plan climat accompagne ce programme et cadastre les émissions en modélisant le trafic, en reprenant les bases statistiques de logement et de tertiaire, en regardant les émissions déclarées des grandes entreprises et en développant par ailleurs un bilan énergétique qui évalue la contribution des habitants de la Métro à l'effet de serre.

La vision de la communauté d'agglomération est une vision d'aménageur spatial : l'important, ce n'est pas tant que le Grenoblois produit 7 tonnes de carbone par an mais où cela se produit : on voit que le C0 2 est émis dans le centre-ville et que les habitants qui émettent le CO2 sont des périurbains qui habitent hors de la commune centre. L'acteur intercommunal a un rôle d'animateur d'un débat, il demande aux acteurs de communiquer leurs indicateurs. En même temps, encourage les campagnes d'isolation des façades (pour le court-terme) et soutient des travaux d'étude prospectif à moyen et long terme.

Au total, le plan climat grenoblois, est encore un cadre stratégique cherchant à créer une émulation au niveau du territoire, à travailler avec des partenaires sur les mêmes objectifs et qui suit régulièrement les émissions. Les niveaux institutionnels de l'agglomération et de la Région se rejoignent fonctionnellement : au-delà de la réponse sur la réhabilitation et l'isolation, ces deux niveaux de gouvernance tentent de tirer parti des opportunités en matière de recherche développement des la lutte contre les effets du changement climatique.

Cependant, cette vision intercommunale qui fait du carbone et de l'énergie des éléments de l'aménagement urbain et architectural ne prend pas en compte l'ensemble des logiques locales. On n'interroge pas le système technique, on n'interroge pas ce que la ville peut exploiter et produire localement, on ne cherche pas à mutualiser l'énergie dans des systèmes mixtes, on n'ouvre pas spatialement le système énergétique urbain.

32. Nouvelle architecture, nouvel urbanisme et réponses locales aux enjeux du réchauffement climatique : le cas d'Angers « Les Capuçins »

L'intégration des enjeux climatiques aux politiques d'agglomération connaît beaucoup de nuances d'un point à l'autre du territoire français. Au-delà d'un travail d'évaluation, d'observation et de partenariat, certaines agglomérations tentent de remodeler leur tissu urbain dans son ensemble en visant des réalisations « micro » exemplaires : exemplaires en matière de type de conception, de qualité urbanistique, de mode de vie des futurs habitants.

Angers, qui oriente depuis une dizaine d'années sa stratégie urbaine autour du concept de durabilité, multiplie les projets d'éco-quartiers. Sophie Denissof, (atelier Castro Denissof) a conçu et dirige l'aménagement de l'éco-quartier du plateau des Capucins à Angers. Elle tente de dessiner des formes d'habitat qui devront aller avec de nouveaux mode de vie. Le projet des capucins a fait l'objet d'une étude de définition en 2003 à l'occasion du contournement de l'autoroute A11 sur les berges de Maine et a permis de dessiner un nouveau quartier dense, très urbain, interconnecté avec le centre ville et le CHU.

Le volet énergétique n'est qu'une des entrées de ce nouveau quartier de 5000 logements, avec le volet de la gestion hydraulique et celui des nuisances (proximité autoroutière). La le projet articule un système d'archipels construits avec desgrands jardins, des bassins à ciel ouvert et des bassins enterrés, des jardins familiaux. La surface bâtie est limitée à 30 % des 100 ha du plateau.

En conclusion très provisoire, on ne peut que constater l'entrée récente des collectivités territoriales dans les questions climatiques, entrée qui rompt avec une période au cours de laquelle le traitement donné était soit très technique soit plutôt architectural, urbanistique et spatial.

Désormais, les positionnements des collectivités sont beaucoup plus contrastés et s'inscrivent dans différents registres. Sur le plan politique, les plans énergie-climat régionaux, semblent chercher avant tout à enclencher une réduction des gaz à effet de serre et à soutenir les efforts en vue de réaliser des économies d'énergie. A ce stade, la collectivité régionale s'inscrit dans un rôle classique de coordination et d'orientation, tandis qu'au niveau local sont déclinés des chantiers individuels. Mais il existe des plans plus stratégiques, comme celui de la région Bretagne, qui ne se limite pas à un rôle de chef de file territorial.

Sur le plan de l'aménagement spatial, ces plans régionaux tentent de repenser le territoire en termes de maîtrise des flux, et ont tendance à intégrer ces plans énergie climat dans des programmes de planification spatiale à l'échelle itnercomunale (les schémas de cohérence territoriale ou SCOT).

Ce volet spatial n'est pas exclusif d'un volet économique, certes moins clair dans ses options. Le plan énergie climat peut posséder un cadre d'action en faveur des PME PMI, des énergies innovantes ou un axe « compétitivité » qu'il convient néanmoins de cibler davantage ( par exemple en matière de formation de la main d'œuvre, d'effets sur les secteurs et les branches professionnelles))

Enfin, ces plans énergie climat glissent trop souvent sur l'écueil du social. Alors que les partenaires territoriaux sont souvent des acteurs non-spécialistes, et que ces politiques s'adressent à des publics qui n'ont pas forcément saisi l'importance des enjeux en place, la dimension pédagogique est rarement première. C'est sur la capacité des collectivités locales et des acteurs locaux à accepter un changement d'habitudes, un changement de sources d'énergie, que des innovations peuvent être découvertes et transférées. A ce niveau, le programme Aténée de l'ADEME a eu à la fin des années 1990 des résultats fort intéressants, mais très dispersés. Cette « ingéniérie de proximité » procure des résultats intéressants. Ainsi, 18 Parcs naturels régionaux français ont été des territoires expérimentaux dans ce programme et, au vu des résultats obtenus, il a été décidé en 2007 que toutes les nouvelles chartes de parc comporteraient une stratégie énergétique à douze ans lors de leur mise en révision. : voila une politique de petits pas efficace…

 

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