Les autonomies en Espagne : idéologies nationales et gouvernance
Barbara LOYER
Maître de conférence, université Paris 8
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Quarante années se sont écoulées depuis la démocratisation de l’Espagne. La dictature du général Franco ayant durablement affaibli la légitimité tant de l’Etat, que de la nation espagnole aux yeux d’un grand nombre d’espagnols, la démocratisation s’est faite par le biais d’une décentralisation très poussée. Le système actuel est cependant le résultat de négociations difficiles entre des partis qui n’avaient pas la même conception de la nation mais qui voulaient surmonter leurs divisions pour fonder la démocratie et vivifier leur pays, grâce à la liberté. Liberté et démocratie ont été le ciment de la constitution espagnole de 1978. Ce fut un travail d’équilibriste fondé à la fois sur le socle du passé très ancien et la réalité des revendications nationalistes datant du XIXe siècle. La généralisation du système des autonomies à l’ensemble de l’Espagne est postérieure à la Constitution et fut le résultat d’événements politiques imprévisibles. 

Le passé de l’Espagne est reflété dans la Constitution par la mention de communautés ou de droits historiques, concernant a là fois les régions qui avaient déjà voté dans les années 1930 des statuts d’autonomie, mais aussi la Navarre en vertu de pactes datant du moyen âge. La Navarre est une petite communauté autonome uniprovinciale dont l’importance est bien plus importante que son poids démographique (600 000 habitants aujourd’hui) car elle représente à la fois la singularité espagnole des pactes tardifs entre la couronne d’Espagne et certaines de ses régions ou anciens royaumes, et un objectif fondamental dans le projet politique des nationalistes basques, qui ne peuvent pas concevoir leur nation sans cette province. L’enjeu géopolitique autour de ce territoire est à la mesure des incertitudes qui pèsent sur le devenir de l’Espagne.

Le principe de l’autonomie tel qu’il figure dans la Constitution de 1978 illustre le fait que la couronne d’Espagne est un modèle singulier de gouvernance dans lequel les fondements de la loyauté constitutionnelle sont complexes car ils varient d’une communauté autonome à l’autre. Il n’y a pas une seule forme d’intégration dans la nation ou dans l’Etat.

Le système espagnol actuel est le résultat d’un processus qui a évolué de manière conjoncturelle et non sur la base d’une réflexion globale sur la nation. La Constitution est singulièrement peu précise sur la nature des pouvoirs autonomes. C’est pourquoi aussi le Sénat espagnol n’est pas une chambre des régions. Il a été pensé comme une chambre des provinces, sans grand pouvoir : les décisions du Congrès priment sur celles du Sénat, sauf en cas de révision de la Constitution. Les socialistes catalans qui se disent fédéralistes veulent une réforme du Sénat. Les nationalistes catalans, basques, galiciens, ne souhaitent pas que leurs communautés autonomes aient le même statut symbolique que les autres au sein d’un Sénat réformé. Trente ans après le vote de la Constitution démocratique post franquiste l’avenir de l’Etat espagnol reste ouvert. Les grands partis, PSOE et PP, sont eux aussi traversés d’opinions contradictoires sur l’organisation territoriale de l’État car certains grands élus se sont taillés dans les communautés autonomes de véritables fiefs et ont tout intérêt à défendre les prérogatives régionales face à l’Etat. Le système de gouvernance très décentralisé est aujourd’hui profondément enraciné dans les mentalités des citoyens et de leurs élus.

Après quarante ans, le ciment de la liberté et de la démocratie s’effrite pourtant, car des citoyens espagnols vivant dans les communautés autonomes basque, catalane et galicienne se rassemblent aujourd’hui pour dénoncer le fait que le système né de la transition de 1978 ne leur offre pas de garantie de liberté et d’expression démocratique. Les citoyens nationalistes régionaux et ceux qui votent pour l’unité espagnole n’ont même plus toujours la même conception de ce que doit être la démocratie. La relation entre la nation espagnole et les nationalismes régionaux a évolué dans le sens d’une demande croissante de compétence et de reconnaissance de souveraineté au Pays basque, en Catalogne, en Galice. Les partis indépendantistes ont consolidé leur assise et le président de la communauté autonome basque a par exemple demandé de pouvoir signer un « accord de libre association » avec l’Espagne, figure juridique inédite. Le mouvement terroriste basque continue à commettre des meurtres et l’Etat de droit n’est pas garanti dans cette région puisque les autorités légales ne parviennent pas à empêcher l’ETA d’imposer sa loi par la terreur. Les citoyens qui s’engagent dans des mouvements anti ou seulement non nationalistes basques prennent le risque d’être tués, comme d’ailleurs les entrepreneurs qui ne payent pas « l’impôt révolutionnaire » exigé par l’organisation armée. Face à cette situation que la reconnaissance de l’autonomie et des langues locales n’a pas arrangée, de nouveaux partis sont nés, fondés par des intellectuels catalans et basques, très minoritaires mais non sans influence. Ils posent le problème de la légitimité et du rôle de l’Etat en Espagne et interrogent les fondements du système démocratique mais d’un point de vue nouveau. Il ne s’agit plus seulement d’opposer nationalismes périphériques et nationalisme Espagnol, mais aussi de définir la place de l’Etat au sommet d’un système caractérisé par l’existence d’une classe politique régionale rompue à la gestion des affaires locales et à son articulation avec les instances européennes. Gouvernance et idéologie se mêlent en une réalité fort complexe.

Enfin, les questions basque et catalane posent celle de l’évolution des fonctions des frontières entre la France et l’Espagne dans le contexte européen car les nationalistes, surtout du côté basque, incluent de manière officielle dans certains de leurs travaux ou projets la partie française du territoire qu’ils revendiquent.

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