Europe puissance maritime ? mythes et réalités
Pierre Sabatié-Garat, 3 octobre 2009
Titres universitaires et fonction
Résumé

Au lendemain du référendum irlandais, dont les résultats sont attendus cet après-midi, et qui pourrait ouvrir la possibilité de mettre en application le traité de Lisbonne, il est particulièrement légitime d’aborder l’un des fondements de la place de l’Europe dans le monde, la réalité de sa présence sur les mers. Depuis l’orgueilleux aphorisme « Britannia rules the waves », les nations qui ont voulu compter sur l’échiquier mondial ont cherché à s’affirmer comme puissances maritimes. Ce fut le cas encore dans les années 1980 pour l’Union Soviétique, qui, malgré son fort tropisme continental, y consacra énormément d’énergie.

L’Union Européenne ne peut faire l’économie de cette réflexion. Certes l’UE n’est pas une nation, et la notion même de puissance n’est pas entendue de la même façon dans ses différents Etats-membres. Toutefois, par la taille de sa population, sa part dans le commerce mondial et sa participation active aux organismes internationaux, l’UE est un des principaux acteurs mondiaux. Elle s’est dotée d’une Politique Etrangère et de Sécurité Commune visant à structurer l’exercice de ses responsabilités et assurer la défense de ses intérêts comme la promotion de ses valeurs.

La notion de puissance dans les relations internationales peut se définir très généralement comme une volonté politique d’une nation ou d’un groupe de nations d’exploiter ses atouts géographiques, humains, scientifiques, économiques et industriels.

Malgré les développements spectaculaires de l’occupation de l’air, de l’espace et maintenant du cyberespace, aucun acteur ne peut se prétendre mondial s’il n’est fortement présent sur la mer. Nous allons donc chercher à évaluer dans quelle mesure l’UE peut être considérée comme une puissance maritime. Après un rapide inventaire des enjeux géostratégiques de l’Europe, nous verrons ses atouts dans le domaine maritime, puis nous examinerons l’évolution prévisible du contexte mondial. Nous verrons ensuite comment l’UE a posé les fondements d’une politique maritime intégrée, et les grandes orientations lui permettant de surmonter ses faiblesses.



Enjeux stratégiques maritimes de l’Europe.

70% de la population mondiale vit à moins de 500 km des côtes. Ce constat explique que 90% du commerce mondial en volume passe par la mer. Ceci implique également que la plupart des interventions de l’UE en cas de crise auront une importante composante maritime. La mondialisation donne un rôle premier au fait maritime.

Avec le développement rapide du commerce mondial, la carte des flux d’échanges commerciaux, et avec elle celle des routes maritimes a sérieusement évolué. En valeur, les échanges entre l’UE et l’Amérique du Nord ne représentent plus que les trois quarts de ceux qu’entretiennent l’Asie et l’UE. Le trafic de conteneurs, représentatif du commerce hors matières premières, accentue ce déséquilibre, la route Europe-Amérique du Nord n’atteignant plus que le tiers du trafic Europe-Asie. La sécurité des routes commerciales importantes pour l’Europe doit maintenant se concevoir sur un espace considérable.

La situation et la politique énergétiques de l’Europe impliquent une dépendance accrue vis-à-vis des océans. La nécessité de diversification des approvisionnements est considérée par l’UE comme essentielle, et leur sécurité est un enjeu majeur. La Commission l’a clairement affirmé: « Il faudra développer le recours aux mers et aux océans pour réaliser les objectifs énergétiques de l’UE »

Nous assistons à la naissance et au développement rapide du droit maritime international moderne. L’UE a pris une part très active à l’élaboration et l’adoption de la Convention de Montego Bay (1982, en vigueur en 1994). Depuis cet acte fondateur, le droit maritime connaît un développement constant en raison d’évolutions techniques ou de la mise en place d’une gouvernance mondiale : l’extension du plateau continental, les nouvelles capacités d’exploration des grands fonds, l’élargissement des prérogatives et des moyens des 12 organisations internationales chargées de gérer les accords internationaux, l’évolution des standards internationaux, ou la brevetabilité du vivant sont autant de questions où l’importance des enjeux ne peut pas laisser l’Europe indifférente.

Le rôle essentiel des océans dans la régulation climatique et les cycles planétaires du carbone a été suffisamment démontré pour justifier l’urgence de politiques environnementales coordonnées. L’Europe est à la pointe de ce débat et tient toute sa place dans l’élaboration de la politique de développement durable de l’ONU initiée au Sommet de 2002 à Johannesburg.

Outre le nécessaire soutien scientifique aux politiques environnementales, la recherche européenne est confrontée à des enjeux méconnus comme la connaissance des « chimies du vivant » autres que la photosynthèse, l’étude de molécules originales issues de conditions extrêmes ou la compréhension des fonctionnements biologiques des espèces marines.

Enfin, au-delà de ces enjeux facilement identifiables dans le monde actuel, l’Europe doit tenir compte des évolutions majeures prévisibles qui risquent d’en changer l’importance relative ou la nature, mais aussi d’en faire apparaître de nouveaux. Ces évolutions, qu’elles soient démographiques, énergétiques, climatiques ou environnementales, sont autant des problèmes à résoudre que des opportunités. La problématique de l’Arctique est de ce point de vue un cas d’école : le recul de la banquise permet d’envisager une réduction de 30% des trajets Europe-Chine et l’exploitation d’hydrocarbures, mais les problèmes juridiques et environnementaux sont loin d’être résolus.



La compétition mondiale prend de l’ampleur

Pour la première fois, la Chine a envoyé des bâtiments de guerre en opérations de soutien de résolutions de l’ONU, pour participer à la lutte contre la piraterie en Océan Indien. La Chine montre ainsi sa volonté d’affirmer une nouvelle prise de responsabilités internationales, mais aussi de contester la montée en puissance de l’Inde dans l’Océan Indien et de montrer sa capacité à assurer la sécurité de ses approvisionnements énergétiques et de matières premières. Les chantiers navals chinois montent en puissance et en savoir-faire (2e mondial, 1er en 2010-15). 7 des 20 premiers ports mondiaux sont chinois. La Chine fait des efforts conséquents sur la Marine et l’Armée de l’air annoncés dans le livre Blanc de 2006, confirmés par l’annonce en déc. 2008 de la construction d’un porte-avions et le développement régulier de ses forces sous-marines. Nous sortons là du simple cadre de l’affirmation ancestrale de la vassalité des voisins, et d’une hégémonie régionale alimentée par les contestations territoriales en mer de Chine. L’ambition maritime chinoise s’étend clairement au Pacifique oriental et à l’Océan Indien, avec l’implantation de bases au Pakistan, au Bangladesh, aux Maldives et en Birmanie.

L’Inde revendique clairement depuis plusieurs années un rôle prépondérant sur l’ensemble de l’Océan Indien. Elle s’est dotée d’une marine puissante, cohérente avec ce positionnement géostratégique. Par ailleurs, le poids déjà substantiel de son économie et sa croissance rapide la font participer de plus en plus activement au commerce mondial.

D’une façon générale, la construction navale asiatique s’affirme depuis des décennies comme un concurrent redoutable, avec les développements successifs du Japon, de la Corée du Sud et de Taïwan, et maintenant de la Chine, dont les productions de plus en plus sophistiquées, ne laissent plus aucune spécialité européenne à l’abri. Par une politique de niche bien menée,  l’Europe avait su conserver la 1e place mondiale en valeur jusqu’en 2008. Sur la période 2003-2008, les chantiers européens avaient profité du trop plein des chantiers asiatiques, mais la situation s’est radicalement retournée avec la crise, entraînant une forte surcapacité mondiale d’affrètement, donc des arrêts ou des reports de construction. En 2008, Chine et Corée du Sud réalisaient 70% du chiffre d’affaires mondial.

Rotterdam, 1er port mondial en 1980, n’est plus que 5e en 2005 et aucun des ports européens n’arrive à suivre le rythme de développement des ports asiatiques. Parallèlement, on assiste à une croissance rapide des compagnies maritimes asiatiques. La baisse de 20 à 50% des taux de fret affecte plus les compagnies européennes, y compris les grosses comme CMA-CGM. Toutefois, les plans de relance et les nouvelles exigences environnementales (doubles coques, émissions de CO2), ainsi que le nouvel intérêt pour le GNL offshore devraient atténuer les effets de la crise.



La sécurité en question

La piraterie, jamais complètement éradiquée depuis les beaux jours de la flibuste, mais longtemps circonscrite à des zones restreintes, menace désormais le trafic maritime tout entier : 293 actes de piraterie ont été recensés en 2008 contre 263 en 2007, soit une hausse de 11%. En 2008, 49 navires ont été piratés, 889 membres d’équipage pris en otage dont 32 blessés, 11 morts et 21 disparus. Dépassant l'Indonésie au hit parade du risque, la zone du Golfe d'Aden et des côtes de la Somalie est devenue la plus exposée aux actes de piraterie. Depuis le début de l’année, 148 attaques y ont été recensées, dont 28 ont réussi. Le gouvernement kényan évaluait à environ 150 millions $ le total des rançons exigées par les pirates somaliens en 2008.

Depuis l’attentat contre le « Limburg » en 2002 et celui contre un ferry à Manille en 2004, le monde maritime doit prendre en compte la menace terroriste. Celle-ci peut s’exercer sur les navires eux-mêmes mais encore plus facilement sur leur cargaison, tout particulièrement sur les conteneurs. Il ne coûte que 2500 $ pour envoyer un conteneur de n’importe quel port dans le monde à New York ou Rotterdam. La surveillance des conteneurs, bien que récemment très améliorée, n’est pas encore aussi développée que celle des avions. Elle nécessite une forte coopération internationale.



Les atouts maritimes de l’Europe

Depuis Ulysse et Erik le Rouge, une bonne partie de la population européenne vit de et sur la mer. Riche d’une longue histoire maritime et de traditions, l’Europe est un continent-péninsule tourné vers la mer. Ses régions maritimes génèrent plus de 40% de son PIB, avec 3 millions d’emplois directs ou indirects.

L’UE est la première puissance économique maritime mondiale, particulièrement présente dans le transport maritime, l’assurance maritime, les techniques de construction navale, le tourisme, la production d’énergie en mer, la recherche.

Près de 90% du commerce extérieur de l’UE et 40% de son commerce intérieur transitent par ses 1200 ports maritimes. Depuis l’entrée de Malte et Chypre dans l’UE, celle ci domine le transport maritime avec le contrôle de 40% de la flotte mondiale. Deux compagnies européennes, Maersk et CMA-CGM figurent parmi les trois premières mondiales. Les compagnies d’assurance maritimes européennes assurent 60% du chiffre d’affaires mondial du secteur.

L’UE est le leader mondial de la recherche marine, particulièrement en géophysique, océanologie et biologie marine.

Enfin, pour appuyer ses initiatives diplomatiques et la gestion des crises, l’UE peut disposer des puissantes marines militaires de ses Etats-membres, habituées à travailler ensemble et à opérer partout dans le monde.

Mais une série d’atouts, même importants, ne suffit pas pour asseoir un statut de puissance maritime. Il faut conjuguer des moyens, une volonté politique et une stratégie appliquée avec persévérance.



Les fondements de la puissance maritime européenne

Comme l’a rappelé récemment Javier Solana : « Pour répondre aux changements affectant la sécurité de notre environnement, nous devons être plus efficaces – entre nous, avec notre voisinage et autour du monde. »

Actuellement de nombreux moyens existent pour mettre en oeuvre cette stratégie, mais ils sont dispersés et peu coordonnés :

En lançant une vaste réflexion sur le fait maritime, l’UE a compris qu’il lui fallait s’inspirer des politiques maritimes intégrées du Canada, des Etats-Unis, du Japon et de l’Australie. Dans le Livre Bleu, sorti en 2007 sous le titre « Une politique maritime intégrée pour l’UE », elle incite fortement les pays membres à passer à l’action: « L’Europe doit réagir. Dans un contexte de mondialisation et de changement climatique rapide, il y a urgence. »

Avec le Livre Bleu, l’Europe affiche une volonté et se donne un horizon maritime. La stratégie développée par le Livre Bleu préconise la mise en place d’un cadre de gestion et des instruments de coordination des politiques nationales et des politiques sectorielles de l’Union, visant à une utilisation durable des océans, à développer rationnellement les régions côtières, à rechercher des connexions et synergies entre les politiques énergétiques et maritimes, à assurer à l’UE un leadership maritime international.

Sur la lancée de l’impulsion donnée par le Livre Bleu, les propositions affluent pour aller plus loin: intégration du code de l’OMI au droit communautaire et renforcement des contrôles par l’Etat du port, en vue de la création d’un pavillon européen ; création d’un réseau européen de surveillance maritime ; création d’une ZEE européenne ; élaboration d’une politique cohérente favorisant les interactions entre différents domaines; élaboration d’une stratégie européenne du transport maritime avec le développement de la notion de logistique européenne ; promotion d’une coopération internationale efficace et cohérente en matière de développement ; harmonisation des politiques de recherche marine, en suscitant et renforçant les coopérations ; coordination des décisions nationales à travers de grands projets comme le développement des technologies innovantes pour les navires futurs. 

Toutefois, si le développement de ces institutions et la mise en place de ces moyens constituent bien le socle sans lequel on ne peut envisager de bâtir une puissance maritime, ces mesures restent largement dans les limites de l’exploitation des acquis et de l’aménagement du territoire.



De la gestion du fait maritime à la puissance maritime

Devenir une puissance maritime demande une ambition constante pour réaliser les investissements structurants nécessaires et prendre une part active à l’évolution du monde maritime, en participant à la conservation du patrimoine majeur de l’humanité.

En application du principe de subsidiarité, l’Europe est justifiée de s’intéresser au contrôle des espaces maritimes, à la sécurité maritime, à la répression des trafics en tout genre, à la protection des grands écosystèmes, à la défense, comme c’est déjà le cas pour l’environnement et la pêche.

Dans son voisinage immédiat, l’UE applique le principe de responsabilité partagée, en particulier en Méditerranée et en Mer Noire. La Commission européenne prévoit d’organiser un atelier spécifique sur l’aménagement du territoire maritime autour de la Méditerranée dans le cadre d’Euromed, impliquant tous les voisins de l’UE dans la région.



Devenir une puissance maritime suppose également de se doter d’une capacité politico-militaire de réponse aux crises à travers le monde.



Depuis le sommet d’Helsinki (1999), l’UE a continuellement affirmé sa volonté de pouvoir lancer et conduire des opérations militaires en réponse à des crises internationales et de se doter des capacités militaires correspondantes. Les états-majors de conduite des opérations maritimes sont fournis, selon le cas, par l’OTAN ou par une nation. Les moyens aéronavals sont fournis à la demande par les Etats-membres. Un certain nombre de coopérations navales ont été organisées entre groupes de nations, comme l’Euromarfor ou l’Initiative amphibie européenne. Ce sont des forces non permanentes mais pré-structurées et activables à la demande. Les faiblesses européennes résident principalement dans le manque de porte-avions, de grands bâtiments amphibies et de moyens de transport stratégique.

Disposant de ces moyens, l’UE a pu mener des actions concrètes : l’opération Atalante, lancée en décembre 2008 pour un an, prolongée jusqu’à décembre 2010, lutte contre la piraterie au large des côtes somaliennes. C’est la première opération navale initiée par l’UE et conduite dans le cadre de la PESD. Elle comprend 13 bâtiments, trois avions de patrouille maritime, et, depuis le 27 août, un AWACS ; sous le contrôle politique du PSC et la responsabilité du Conseil, l’opération est conduite depuis le Centre des Opérations de Northwood. Les pirates arrêtés peuvent être poursuivis par un Etat membre de l’UE ou par le Kenya (accord avec l’UE). Cette opération fait partie de la politique générale de l’UE pour traiter la crise somalienne.

Fort de cette expérience comme de celle des 20 opérations menées par l’UE dans les dix dernières années, Javier Solana veut aller plus loin : « Pour assurer notre sécurité et répondre aux attentes de nos citoyens, nous devons être prêts à façonner les événements. Ce qui signifie avoir une réflexion plus stratégique, et se montrer plus efficaces et visibles autour du monde. »

Au niveau mondial, l’Europe doit conduire la rénovation de l’ordre multilatéral, et particulièrement de l’ONU. Elle s’affirme déjà comme un acteur mondial en jouant un rôle crucial dans l’élaboration et la définition de normes internationales d’action maritime. Elle doit continuer à tenir ce rôle et sa position dans le contexte international, en assurant la coordination des intérêts européens dans les différentes enceintes. Elle doit en particulier développer une stratégie pour le Pacifique. Il convient également de convaincre les Etats-membres de donner à l’UE un siège à l’OMI.

Tout ceci implique d’avoir une claire vision politique du rôle que doit tenir l’Europe dans le monde. La mise en application du traité de Lisbonne devrait enfin doter l’Europe des instruments institutionnels permettant d’élaborer et de matérialiser cette vision.

« Nous agissons en raison de ce que nous sommes et ce que nous sommes est façonné par nos actions » (J. Solana)




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ffs